|
Uzasadnienie
W toku rozpoznawania skargi
kasacyjnej R. M., J. B., M. D.,
I. S.-B. i E. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2006 r. oddalającego skargę
na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji
z 1950 r. odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości
warszawskiej, skład orzekający
przedstawił do rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów zagadnienie prawne
przytoczone w sentencji uchwały
Przedstawione zagadnienie
prawne, zakwalifikowane przez skład
orzekający do budzących poważne wątpliwości,
wyłoniło się w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Prezydium Rady Narodowej m.st.
Warszawy, orzeczeniem z dnia [...]
stycznia 1950 r. nr [...],
odmówiło W. S.-B. przyznania prawa własności czasowej
do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...],
uzasadniając, że zgodnie z planem
zagospodarowania przestrzennego,
zatwierdzonym w dniu 28 października 1948 r. i opublikowanym w Monitorze
Polskim Nr 77-A, teren
przedmiotowej nieruchomości przeznaczony został na cele użyteczności
publicznej.
Na wniosek następców prawnych
byłych właścicieli - R. M., J. B., M. D.,
I. S.-B. i W. L. - o stwierdzenie nieważności ww.
orzeczenia w części dotyczącej nieruchomości,
obecnie wchodzącej w skład działek o nr ew. [...] i [...], Minister Infrastruktury,
decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...],
odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] stycznia 1950 r. w
części dotyczącej ww. działek, w
uzasadnieniu decyzji wskazując, że
obowiązujący w 1950 r. plan zagospodarowania przestrzennego ustalał dla
terenu przedmiotowej nieruchomości cele użyteczności publicznej wraz z
drogami i urządzeniami pomocniczymi,
a ponieważ istota własności czasowej sprowadzała się do takich samych
uprawnień jakie przysługiwały właścicielowi,
to w konsekwencji "właściciel czasowy",
w granicach określonych przez ustawy,
mógł rozporządzać i korzystać z nieruchomości z wyłączeniem innych osób. W
tej sytuacji, wyłączona była -
zdaniem organu - możliwość przyznania byłemu właścicielowi własności czasowej, bowiem przy takim przeznaczeniu nieruchomości
chodziło o korzystanie z niej przez nieokreśloną liczbę osób. Przeznaczenie
terenu na cele publiczne przesądzało zatem o jego ogólnodostępnym charakterze, a oddanie takiego terenu we własność czasową
byłym właścicielom oznaczałoby,
zdaniem organu, że teren ten
zostanie urządzony i wykorzystany dla celów indywidualnych, co byłoby sprzeczne z obowiązującym planem
zabudowy.
Na skutek wniosku o ponowne
rozpoznanie sprawy Minister Infrastruktury,
decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...],
utrzymał w mocy swoją decyzję,
podtrzymując argumentację w niej przedstawioną,
zaś odnosząc się do zarzutów wniosku dotyczącego tego,
że przed wojną w budynku znajdującym się na nieruchomości prowadzono kursy
dla kierowców, zakład fryzjerski, sklep obuwniczy,
a uprzednio też schronisko dla samotnych kobiet,
a więc działalność mieszczącą się w pojęciu użyteczności publicznej, stwierdził,
że schronisko powstało w 1898 r. i zostało przeniesione na ul. E. (K.) i ul.
E. i wobec tego nie ma to żadnego wpływu na sposób korzystania z gruntu w
okresie poprzedzającym wydanie orzeczenia z 1950 r.,
natomiast pozostała działalność nie mieściła się w zakresie użyteczności
publicznej.
W skardze na decyzję Ministra
Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Warszawie,
zarzucono organowi dowolność interpretacji pojęcia przeznaczenia
nieruchomości na cele użyteczności publicznej,
przez niewzięcie pod uwagę,
że mieści się w nim wszystko to,
co jest ogólnie dostępne dla całego społeczeństwa,
jak i poszczególnych jego członków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Warszawie, wyrokiem z dnia 14
czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 2362/05, oddalił skargę R. M.,
J. B., M. D.,
I. S. B. i E. Ł., stwierdzając, że zaskarżone decyzje nie naruszają prawa. W
uzasadnieniu wyroku Sąd ocenił, iż
Minister Infrastruktury trafnie podniósł,
że w sytuacji gdy plan miejscowy przeznaczał nieruchomość na cele publiczne, to wyłączona była możliwość przyznania byłemu
właścicielowi własności czasowej,
bowiem przy takim przeznaczeniu nieruchomości chodziło o możliwość
korzystania z niej przez nieokreśloną liczbę osób. Oddanie takiego terenu we
własność czasową byłym właścicielom,
gwarantowałoby swobodne wykonywanie uprawnień właścicielskich (rozporządzanie
rzeczą wedle własnego uznania), a
co za tym idzie urządzenie i wykorzystanie gruntu dla celów indywidualnych.
Byłoby to sprzeczne z obowiązującym planem zabudowy,
a tym samym odmowa przyznania prawa własności czasowej była prawnie
uzasadniona. Aprobatę dla prezentowanego poglądu można odnaleźć - podkreślił
Sąd - w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i na dowód tego
przywołał wyroki: z dnia 14 lipca 2004 r. (OSK 348/03) i 26 lipca 2004 r.
(OSK 352/04). Sąd podniósł nadto,
że zarzut skargi nie może być uwzględniony,
gdyż poddane kontroli nadzorczej orzeczenie administracyjne powinno być
oceniane według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w latach 50
ubiegłego wieku, a w tym czasie
nie było ustawowej definicji "użyteczności publicznej". Przepis
art. 2 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu
przestrzennym kraju (Dz.U. Nr 16, poz. 109) przewidywał,
iż planowe zagospodarowanie przestrzenne przeprowadza się na podstawie planów
krajowych, regionalnych oraz
miejscowych, opracowanych zgodnie
z wytycznymi polityki gospodarczej Państwa,
która nie dopuszczała realizacji celów publicznych przez podmioty
"prywatne". Pośrednio świadczyć o tym może,
znajdujące się w aktach administracyjnych pismo Zarządu Miejskiego w m.st.
Warszawie, Wydziału Inspekcji
Budowlanej z dnia 11 listopada 1948 r. (L.dz. 034-1449) w sprawie projektu
odbudowy domu przy ul. [...], w
którym powołano się na polecenie Ministra Odbudowy z dnia 14 lutego 1948 r.
(L.dz. V-1-752/48), zawierające
informację o budowie na wskazanej nieruchomości Miejskiego Ośrodka Informacji
w Warszawie.
W skardze kasacyjnej R. M., J. B.,
M. D., I. S.-B.
i E. Ł. zarzucili:
naruszenie art. 7 ust. 2
dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na
obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279) poprzez błędną jego wykładnię
polegającą na wadliwym przyjęciu,
iż przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego danej nieruchomości
na cele użyteczności publicznej automatycznie wyłącza możliwość przekazania
jej na własność czasową dotychczasowemu właścicielowi oraz przyjęcie, iż organ administracji wydający, w oparciu o ten przepis,
decyzję w przedmiocie przyznania prawa własności czasowej nieruchomości nie
musi badać woli byłego właściciela w zakresie przyszłego korzystania z
nieruchomości;
naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i
użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy oraz art. 6 i 7
Kodeksu postępowania administracyjnego,
mające istotny wpływ na wynik sprawy,
polegające na dowolnym przyjęciu,
iż nie można przyznać prawa własności czasowej osobie,
która na przedmiotowym gruncie prowadziła działalność w zakresie kursów dla
kierowców, zakładu fryzjerskiego, czy sklepu obuwniczego,
podczas gdy tego rodzaju działalność mieści się w zakresie pojęcia
użyteczności publicznej (będąc dostępna dla całego społeczeństwa, jak i jego poszczególnych członków) oraz
polegające na dowolnym przyjęciu,
iż wystarczającym dowodem dla ustalenia,
iż korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić
z celami użyteczności publicznej jest ustalenie braku aktywnego działania
dotychczasowego właściciela, który
powinien wyrazić chęć zmiany wykorzystania gruntu,
podczas gdy z treści art. 7 ust. 2 ww. dekretu wynika domniemanie dla
przyznania własności czasowej, co
oznacza, że to nie właściciel ma w
sposób aktywny wykazać istnienie przesłanek przyznania własności czasowej, lecz właśnie organ musi jednoznacznie wykazać
istnienie przesłanek odmowy przyznania własności czasowej.
W uzasadnieniu skargi
kasacyjnej podkreślono, że
orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje,
iż przeznaczenie terenu w planie zagospodarowania na cele użyteczności
publicznej nie oznacza, że
korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela musi być niezgodne z
planem i że realizacja tego celu nie wiąże się ze stosunkami własnościowymi (np. wyroki z dnia 11 grudnia 1998 r. IV SA 434/97, z dnia 19 listopada 2001 r. I SA 640/00, z dnia 30 lipca 2003 r. I SA 2564/01).
Naczelny Sąd Administracyjny
rozpoznający skargę kasacyjną zauważył,
że zarówno w decyzjach nadzorczych dotyczących orzeczenia Prezydium Rady
Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 1950 r. o odmowie przyznania
byłemu właścicielowi prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej
przy ul. [...], jak i w
zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z
dnia 14 czerwca 2006 r.,
zaprezentowany został pogląd, iż w
sytuacji, gdy plan miejscowy
przeznaczał nieruchomość na cele publiczne,
to wyłączona była możliwość przyznania byłemu właścicielowi prawa własności
czasowej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o
własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Takie też
stanowisko zajął - zdaniem składu orzekającego - Naczelny Sąd Administracyjny
w wyrokach z dnia 6 lipca 2004 r. OSK 352/04 i z dnia 14 lipca 2004 r. OSK
348/04, które powołał Wojewódzki
Sąd Administracyjny, a w których
stwierdzono, że przeznaczenie
nieruchomości na cele publiczne co do zasady wyłącza możliwość przyznania
prawa własności czasowej, czy
wręcz, że takie przeznaczenie
"wykluczało możliwość przyznania tej własności na podstawie art. 7 ust.
2 dekretu". Jednak w skardze kasacyjnej powołano się na szereg orzeczeń
Naczelnego Sądu Administracyjnego z lat 1998-2003,
z których wynika teza wprost przeciwna,
bowiem sprowadzająca się do twierdzenia,
że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania na cele publiczne
nie wykluczało automatycznie przyznania prawa,
o którym mowa w art. 7 ust. 2 dekretu,
ale konieczne było poczynienie ustaleń co do możliwości korzystania z
nieruchomości zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego.
Zdaniem składu
przedstawiającego zagadnienie prawne orzecznictwo Naczelnego Sądu
Administracyjnego w powyższej kwestii było w zasadzie jednolite, to jednak,
mając na uwadze przywołane rozstrzygnięcia zapadłe w 2004 r., należy dojść do wniosku,
że przyjmowane są dwa przeciwne poglądy. O ile przed 1 stycznia 2004 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zajmował stanowisko,
które sprowadzało się do tego, że
samo przeznaczenie terenu w planie zagospodarowania pod użyteczność publiczną
nie oznaczało wprost, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego
właściciela byłoby niezgodnie z planem,
a zatem przeznaczenie pod użyteczność publiczną nie musiało, z zasady,
stanowić przeszkody do przyznania prawa,
o którym mowa w art. 7 ust. 2 dekretu,
to po tej dacie przyjmowano stanowisko,
że przeznaczenie gruntu pod użyteczność publiczną wyłącza, co do zasady,
możliwość przyznania prawa z art. 7 ust. 2. Wyłoniło się zatem zagadnienie
budzące poważne wątpliwości prawne,
sprowadzające się do pytania: czy przeznaczenie nieruchomości w planie
zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej wyłącza, co do zasady,
możliwość przyznania byłemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy na
podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i
użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.
Argumentacja stanowiska
opowiadającego się za wyłączeniem możliwości przyznania prawa własności
czasowej na podstawie dekretu, w
sytuacji przeznaczenia nieruchomości pod użyteczność publiczną, odnosi się do stanu prawnego obowiązującego w
czasie rozpoznawania wniosków o przyznanie własności czasowej, a więc także art. 100 i następnych Prawa
rzeczowego z dnia 11 października 1946 r. dotyczących własności czasowej, które wyłączały możliwość korzystania z gruntu
przez dotychczasowego właściciela na zasadach własności czasowej, jeżeli grunt ten w planie zagospodarowania
przestrzennego został przeznaczony pod użyteczność publiczną. Przytoczono
przy tym wyrażony w doktrynie pogląd (np. J.
Wasilkowski, Własność wg prawa
rzeczowego, "Przegląd
Notarialny" 1/47/52), że
właściciel czasowy miał ograniczoną własność w zakresie czasu jej trwania, ale pełną co do jej treści,
wynikającej z art. 28 Prawa rzeczowego,
co oznaczało korzystanie z nieruchomości z wyłączeniem innych osób. Wskazano
również art. 2 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym
zagospodarowywaniu przestrzennym kraju,
który nie dopuszcza realizacji celów publicznych przez osoby prywatne. Wobec
tego istniałaby oczywista sprzeczność korzystania z nieruchomości przez
dotychczasowego właściciela,
będącego właścicielem czasowym, z
przeznaczeniem nieruchomości w planie dla realizacji celu publicznego, co z założenia oznacza możliwość korzystania z niej
przez nieokreśloną liczbę osób.
Jednak należy mieć na
względzie, co podkreśla skład
orzekający NSA, że użyteczność
publiczna nie była pojęciem zdefiniowanym,
natomiast mieściło się w niej to wszystko,
co było dostępne całemu społeczeństwu,
jak i poszczególnym członkom. Takie rozumienie pojęcia "użyteczność
publiczna", na styku z art. 7
ust. 2 dekretu warszawskiego,
wcale nie wykluczało możliwości korzystania z gruntu zgodnie z planem
zagospodarowania, przeznaczającym
nieruchomości pod użyteczność publiczną. Nie tylko łatwo sobie wyobrazić, że prywatne budynki mogły służyć użyteczności
publicznej (w orzecznictwie NSA była mowa o hotelach),
tj. realizacji celu ważnego dla ogółu społeczeństwa i dla niego dostępnego, bowiem niezawężonego
do zaspokajania potrzeb jednostki czy tylko określonej grupy społecznej w
oparciu o kryteria członkostwa i przynależności do tej grupy, ale wręcz taką rolę pełniły i pełnią nadal.
Użyteczność publiczna nie ma związku ze stosunkami własnościowymi i własność
prywatna może jej służyć. Nawet jeśli powołany dekret z dnia 2 kwietnia
1946r. nie dopuszczał realizacji celów publicznych przez podmioty prywatne, to nie oznaczało to,
że ich realizacji nie mogła służyć własność prywatna,
jak działo się w całej Polsce (wykorzystywanie budynków prywatnych na biura
urzędów, hotele, szkoły,
sądy itp.), a tylko w Warszawie
nie byłoby to możliwe. Jeżeli wiążąc ustalenia planu co do użyteczności
publicznej z art. 7 ust. 2 dekretu,
który jako przesłankę przyznania prawa przyjmuje regułę możliwości pogodzenia
korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z planem, to przyjęcie założenia,
że przeznaczenie gruntu pod użyteczność publiczną automatycznie wyłącza
możliwość zgodności korzystania z gruntu z planem,
narusza tę przesłankę. Spełnienie bądź nie tego warunku dekretowego, nie może być z góry założone, konieczne jest poczynienie ustaleń, co do możliwości pogodzenia korzystania z
nieruchomości zgodnie z planem. Może się bowiem okazać,
że takie pogodzenie jest możliwe,
a nawet, że takie wykorzystanie
nieruchomości, tj. zgodne z planem, w wypadku przeznaczenia pod użyteczność
publiczną, jest nie tylko możliwe, ale już spełnione. Jeśli bowiem dotychczasowy
właściciel nie wykorzystał swojej nieruchomości wyłącznie dla celów
indywidualnych, całej lub jej
części, ale dostępna ona była
ogółowi, bowiem prowadzona w niej
była działalność, z której mogli
korzystać inni, to nie można
twierdzić, a priori, że korzystanie z nieruchomości nie da się
pogodzić z planem zagospodarowania.
Wskazane wyżej rozbieżności w
stanowiskach, zdaniem składu
orzekającego, mają o tyle
znaczenie w sprawie, że sąd
administracyjny, rozpoznając
sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji (orzeczenia administracyjnego), zobligowany jest brać pod uwagę stan faktyczny i
prawny istniejący w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia, a o rażącym naruszeniu prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) można mówić wtedy,
gdy rozstrzygnięcie jest sprzeczne z jednoznacznym przepisem prawa.
Uzasadnione było zatem przedstawienie składowi siedmiu sędziów Naczelnego
Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia,
na podstawie art. 187 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi, tego
zagadnienia prawnego.
Minister Infrastruktury
powołując się na opinię Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa oraz prokurator
Prokuratury Krajowej wnieśli o podjęcie uchwały,
iż przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na
cele użyteczności publicznej wyłącza co do zasady możliwość przyznania byłemu
właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z
dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.
st. Warszawy.
Rzecznik Praw Obywatelskich, który zgłosił udział w tym postępowaniu, wniósł o podjęcie uchwały,
że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na
cele użyteczności publicznej nie wyłącza co do zasady możliwość przyznania
byłemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy na podstawie art. 7 ust. 2
dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na
obszarze m. st. Warszawy.
Podejmując uchwałę skład
siedmiu sędziów zważył, co
następuje:
Unormowana w przepisie art.
187 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) instytucja rozstrzygania
wątpliwości prawnych, w toku
rozpoznawania skargi kasacyjnej dotyczy poważnych wątpliwości i ma służyć
objaśnieniu treści tych przepisów prawnych,
od których wyjaśnienia zależy rozpoznanie sprawy. Możliwość sięgania do tej
instytucji jest wyjątkiem od zasady. Nie może dotyczyć wątpliwości
"zwykłych", a także
takich, które choć
"poważne", nie
determinują rozpoznania skargi kasacyjnej. Chodzi o rezygnację składu
orzekającego z przysługującego mu uprawienia,
a jednocześnie obowiązku samodzielnego dokonywania interpretacji normy
prawnej na rzecz przyjęcia wiążącej w sprawie interpretacji, zawartej w stosownej uchwale składu
powiększonego.
Jeżeli tak, to w pierwszej kolejności ocenie poddać należy, czy przedstawione składowi siedmiu sędziów NSA
zagadnienie prawne spełnia przesłanki określone w art. 187 § 1 Prawa o
postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Jest niewątpliwie problemem, czy na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26
października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st.
Warszawy (Dz.U. Nr 50,
poz. 279 ze zm.), zwanego dalej
dekretem o gruntach warszawskich,
istniała możliwość przyznania byłemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy
wówczas gdy plan zabudowania przeznaczał nieruchomość na cele użyteczności publicznej?
Przy tak sformułowanym zagadnieniu prawnym od odpowiedzi na nie zależy
rozstrzygnięcie w sprawie. Jeżeli odpowiedź byłaby przecząca, właściwy organ administracji, stwierdziwszy,
iż nieruchomość została przeznaczona w planie na cele użyteczności publicznej, niejako "automatycznie" odmawiałby
przyznania prawa wieczystej dzierżawy. Inaczej rzecz kształtowałaby się przy
odpowiedzi twierdzącej. Istniałaby wtedy konieczność czynienia ustaleń co do
możliwości pogodzenia korzystania z nieruchomości z planem.
Co prawda przedstawione
zagadnienie prawne zostało nieco inaczej sformułowane,
a mianowicie: czy przeznaczenie nieruchomości w planie na cele użyteczności
publicznej wyłącza "co do zasady" możliwość przyznania wieczystej
dzierżawy?, to w istocie składowi
orzekającemu chodziło o to, czy
fakt przeznaczenia nieruchomości w planie zabudowania na cele użyteczności
publicznej wyłącza (w ogóle a nie tylko "co do zasady"), możliwość przyznania byłemu właścicielowi prawa
wieczystej dzierżawy? i w tym kontekście należy rozumieć zagadnienie prawne.
O takim zamiarze składu orzekającego świadczy uzasadnienie do postanowienia, którym przedstawiono składowi powiększonemu
zagadnienie do rozstrzygnięcia.
Przed przystąpieniem do
rozważań dotyczących bezpośrednio przedstawionego zagadnienia prawnego należy
zwrócić uwagę na dwie kwestie.
Po pierwsze, przedmiotem postępowania jest sprawa o
stwierdzenie nieważności decyzji (orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st.
Warszawy z dnia [...] stycznia 1950 r.),
odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości
warszawskiej, na podstawie art. 7
ust. 2 dekretu o gruntach warszawskich,
co oznacza, że przedstawione
zagadnienie należy rozstrzygać według stanu prawnego obowiązującego w dacie
wydawania kwestionowanej decyzji. Jest to o tyle ważne,
że stan prawny, który należy brać
pod uwagę w toku wykładni przepisów dekretu o gruntach warszawskich ulegał
zmianie. Chodzi tu nie tyle o przepisy samego dekretu o gruntach warszawskich, ale innych regulacji,
które obowiązywały w czasie stosowania przepisów dekretu o gruntach
warszawskich.
Po drugie, jakkolwiek art. 7 dekretu o gruntach
warszawskich posługuje się pojęciami "prawo wieczystej dzierżawy"
oraz "plan zabudowania",
to pojęcia te, w czasie wydawania
kwestionowanej decyzji zostały zastąpione innymi pojęciami prawnymi. Prawo
wieczystej dzierżawy, o którym
mowa w art. 7 dekretu zostało zastąpione,
z dniem wejścia w życie dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe, tj. z dniem 1 stycznia 1947 r., prawem własności czasowej (art. XXXIX § 2
dekretu z dnia 11 października 1946 r. Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe
i prawo o księgach wieczystych; Dz. U. Nr 57,
poz. 321). Po wejściu w życie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce
terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32, poz. 159),
tj. z dniem 22 października 1961 r.,
prawo własności czasowej zostało zastąpione prawem użytkowania wieczystego.
Natomiast określenie "plan zabudowania" zastąpiło określenie
"plan zagospodarowania przestrzennego",
po wejściu w życie dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym
zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz.U. Nr 16, poz. 109). Tak więc w sprawie o stwierdzenie
nieważności decyzji, wydanej w
1950 r. na podstawie art. 7 dekretu o gruntach warszawskich, należy mieć na uwadze,
że przepis ten dotychczasowemu właścicielowi gruntu (następcom prawnym
właściciela), będącemu w
posiadaniu gruntu, przyznawał
roszczenie o przyznanie na tym gruncie prawa własności czasowej a gmina miała
obowiązek uwzględnić to roszczenie,
jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić
z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza
to, że rozstrzygnięcie o
roszczeniu dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych
następowało na podstawie dekretu o gruntach warszawskich, ale z uwzględnieniem także przepisów innych
ustaw i dekretów, które miały
wpływ na treść stosowanych przepisów dekretu o gruntach warszawskich, w tym powołanego dekretu z dnia 2 kwietnia 1946
r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju oraz szczególnych
przepisów dotyczących m.st. Warszawy (np. ustawy z
dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy; Dz. U. Nr 52, poz. 268).
Plan zagospodarowania
przestrzennego, który obowiązywał
w dacie wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...] stycznia 1950 r. został
wydany w czasie obowiązywania powołanej ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o
odbudowie m.st. Warszawy, która w
art. 14 wyłączała stosowanie do obszaru m.st. Warszawy wskazanych przepisów
powołanego dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu
przestrzennym kraju. Do takiego planu należy odnieść wyjaśnienie zagadnienia
prawnego, czy przeznaczenie w
planie terenu na cele użyteczności publicznej da się pogodzić z przyznaniem
dotychczasowemu właścicielowi (jego następcom prawnym) prawa własności
czasowej do gruntu znajdującego się na tym terenie.
Przystępując do
rozstrzygnięcia tak sformułowanego zagadnienia prawnego trzeba zauważyć, że istotne znaczenie ma w tej mierze samo
pojęcie "użyteczności publicznej".
Poszukując treści tego pojęcia
odwołać się należy do obowiązujących wówczas przepisów prawa. Problem w tym, że ani współcześnie,
ani też w czasie obowiązywania przedmiotowego planu zabudowania i orzekania w
niniejszej sprawie, ustawodawca
nie definiował expressis verbis tego pojęcia. Co
więcej takich jednoznacznych definicji nie ma w literaturze przedmiotu.
Również odwołanie się do języka potocznego nie jest wystarczające. Stosownych
definicji nie ma ani w ogólnych encyklopediach (zob. np.
Nowa encyklopedia powszechna PWN,
Warszawa 1995), ani nawet w
encyklopediach prawniczych (zob. np. Wielka
encyklopedia prawa, Wyd. Prawo i
Praktyka gospodarcza, Warszawa
2000). Z kolei w literaturze fachowej instytucja ta jest przedmiotem
zainteresowania fragmentarycznego (zob. np. S.
Piątek, Przedsiębiorstwo
użyteczności publicznej jako instytucja gospodarcza,
Wyd. IOZiDK,
Warszawa 1986). W tej sytuacji nie pozostaje nic innego jak próba wyjaśnienia
treści przedmiotowego pojęcia na podstawie funkcji i miejsca jakie instytucja
użyteczności publicznej pełni w państwie.
Na wstępie skonstatować należy, że istotną cechą pojęcia "użyteczność
publiczna" jest powszechna dostępność prowadzonej w jej ramach
działalności. Owa powszechna dostępność została podniesiona w niniejszej sprawie
do rangi cechy wyróżniającej użyteczność publiczną,
zyskując aprobatę zarówno organu administracyjnego,
jak i orzekającego w tej sprawie Sądu pierwszej instancji. Zdaje się też
zyskiwać akceptację składu orzekającego,
przedstawiającego do rozstrzygnięcia,
składowi powiększonemu, przywołane
na wstępie zagadnienie prawne.
Tymczasem powszechna
dostępność, aczkolwiek jest
niewątpliwie ważną cechą użyteczności publicznej,
to nie jest jedyną, określającą
jej istotę. Sama powszechna dostępność określonej działalności nie czyni z
niej jeszcze działalności, która
może być określona mianem użyteczności publicznej. Innymi słowy: nie wszystko
to co jest powszechnie dostępne, a
nawet społecznie użyteczne, jest
użytecznością publiczną.
Użyteczność publiczna jest integralnie
związana z zaspokojeniem zbiorowych potrzeb społeczeństwa, gdzie zysk nie jest jedynym, ani nawet najważniejszym kryterium prowadzonej
działalności. Istotą tej działalności jest nieprzerwane zaspakajanie potrzeb, o których mowa,
na poziomie powszechnej dostępności,
również ekonomicznej. Użyteczność publiczna z reguły związana jest z
funkcjonowaniem urządzeń i powiązanych z nimi usług,
określanych mianem dóbr publicznych. Jeśli tak,
to wszystko co nie jest związane z realizacją tych zadań nie może być uznane
za realizację celów użyteczności publicznej,
choćby było powszechnie dostępne i społecznie użyteczne.
O zakresie tak rozumianej
użyteczności publicznej decyduje,
choć nie zawsze ustawodawca. To on określa jakie konkretnie zbiorowe potrzeby
społeczne będą zaspokajane i na jakich warunkach.
W praktyce zdecentralizowanego
państwa demokratycznego o zakresie użyteczności publicznej przesądzają
zadania własne samorządu terytorialnego. Są to zadania mieszczące się w
zasadzie w czterech kategoriach spraw: infrastruktury technicznej (drogi, komunikacja zbiorowa,
ochrona zdrowia itp.),
infrastruktury społecznej (szkolnictwo,
ochrona zdrowia itp.), porządku i
bezpieczeństwa publicznego oraz ładu przestrzennego i ochrony środowiska.
Oczywiście nie jest to wyczerpujący katalog spraw mieszczących się w pojęciu
użyteczności publicznej. Przede wszystkim katalog ten nie obejmuje, pozostających poza sferą zainteresowania w
niniejszym przypadku, usług
publicznych o szczególnym charakterze,
świadczonych przez podmioty wyodrębnione ze struktury państwowej (podmioty
gospodarcze, stowarzyszenia itp.).
Jeżeli chodzi o katalog spraw
mieszczących się w pojęciu użyteczności publicznej jaki kształtował się w
okresie kiedy podejmowano zaskarżone rozstrzygnięcie,
to w ślad za, determinowanymi
ówczesnymi warunkami ustrojowymi,
istotnymi ograniczeniami własności prywatnej,
umacniała się tendencja do szerokiego określania celów użyteczności
publicznej. Znalazło to wyraz m.in. w regulacji art. 5 ust. 2 pkt 2a i b powołanego dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o
planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju,
w której, choć nie sprecyzowano
celów użyteczności publicznej w owym czasie,
to dokonując egzemplifikacji zakreślono je szeroko,
zaliczając do nich, obok celów
kulturalno-oświatowych i wojskowych,
cele kultu religijnego.
Jeżeli tak, to już z tego faktu należy wnosić, że ówczesny ustawodawca dopuszczał możliwość
realizacji celów użyteczności publicznej przez podmioty spoza administracji
publicznej. Trudno byłoby bowiem racjonalnie założyć,
że zamiarem ustawodawcy było, aby
cele kultu religijnego były realizowane wyłącznie przez administrację
publiczną. Za poglądem, iż cele
użyteczności publicznej mogły być w owym czasie realizowane przez podmioty
spoza struktur administracji zdaje się też przemawiać redakcja samego
przepisu art. 7 ust. 2 dekretu o gruntach warszawskich. Jeżeli bowiem cele
użyteczności publicznej były wówczas określone na tyle szeroko, że przeznaczenie gruntu na te cele w planie było
zjawiskiem częstym, to można
przyjąć, że gdyby ówczesny
ustawodawca chciał całkowicie wyłączyć możliwość przyznania prawa wieczystej
dzierżawy (prawa własności czasowej),
wówczas gdy grunt został przeznaczony w planie pod użyteczność publiczną, to zrobiłby to w sposób jednoznaczny, odpowiednio redagując przywołany wyżej przepis.
Rozwijając ten aspekt sprawy, należy stwierdzić,
iż w art. 7 dekretu o gruntach warszawskich nie posłużono się konstrukcją
prawną, iż odmawia się przyznania
prawa własności czasowej (prawa wieczystej dzierżawy),
jeżeli grunt znajduje się na terenie przeznaczonym na cele użyteczności
publicznej (cele publiczne), ale
konstrukcją, według której
przyznanie lub odmowa przyznania prawa własności czasowej do gruntu (prawa
wieczystej dzierżawy) została uzależniona od tego czy da się to pogodzić z
planem zagospodarowania przestrzennego (wcześniej planem zabudowania).
Przyjęta konstrukcja prawna zakładała zatem konieczność rozważenia, czy przeznaczenie terenu w planie na określony
cel, w tym także cel użyteczności
publicznej (cel publiczny) da się pogodzić z przyznaniem prawa własności
czasowej do określonego gruntu znajdującego się na tym terenie. Nie można
więc z góry wykluczyć przyznania prawa własności czasowej do określonego
gruntu z tego tylko powodu, że
grunt ten znajduje się na terenie przeznaczonym na cele użyteczności
publicznej. Możliwe było przecież przeznaczenie większego terenu na cele
użyteczności publicznej (cele publiczne),
z możliwością jednak wykorzystania części tego terenu także na inne cele.
Należy zwrócić uwagę, że
przyznanie prawa własności czasowej wiązało się z określeniem warunków
korzystania z gruntu, z
uwzględnieniem przepisów o własności czasowej.
Trzeba też zauważyć, że - wbrew temu co twierdzi skład orzekający - z
przepisów obowiązującego wówczas dekretu o planowym zagospodarowaniu
przestrzennym kraju z 1946 r., nie
wynika wprost, że cele
użyteczności publicznej mogły być realizowane tylko przez podmioty publiczne.
Przywołany w tej mierze art. 2 tego dekretu ustanawia co prawda zasadę
gospodarki planowej i działania zgodnie z wytycznymi polityki gospodarczej
Państwa, ale z tego nie można
jeszcze wyciągać wniosku jaki wysnuł w tej mierze Sąd pierwszej instancji
oraz skład orzekający NSA. Wręcz przeciwnie trzeba uznać, że skoro ustawodawca expressis verbis nie postanowił inaczej,
to cele użyteczności publicznej mogły być ówcześnie realizowane nie tylko
przez podmioty państwowe i samorządowe. Tym bardziej że niektóre ustawy
szczególne z tamtego czasu wprost dopuszczały realizację celów publicznych
przez podmioty spoza struktur państwowych (samorządowych), np. w zakresie
prowadzenia hoteli uznanych za obiekty użyteczności publicznej na mocy
obowiązującego w pierwszych latach Polski Ludowej rozporządzenia Prezydenta
RP z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowie osiedli (Dz.U. z 1939 r. Nr 34,
poz. 216). Przede wszystkim zaś trzeba przywołać obowiązującą w czasie, o którym mowa,
ustawę z dnia 11 marca 1932 r. o prywatnych szkołach oraz zakładach naukowych
i wychowawczych (Dz. U. Nr 33,
poz. 343), która w art. 2 ust. 1
stanowiła, że szkołę może założyć
obywatel polski. Podobnie było z zakładami leczniczymi,
które będąc obiektami użyteczności publicznej mogły być wówczas prowadzone
przez fundacje, kongregacje oraz
związki i stowarzyszenia religijne,
na mocy art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 28 października 1948 r. o zakładach
społecznych służby zdrowia i planowej gospodarce w służbie zdrowia (Dz. U. Nr
55, poz. 434). To utwierdza w
przekonaniu, że aczkolwiek cele
użyteczności publicznej były realizowane w ówczesnych warunkach ustrojowych
głównie przez administrację publiczną,
to nie można wykluczyć tego, iż
mogły być niekiedy podejmowane i realizowane przez podmioty spoza tej
administracji, w tym osoby
fizyczne.
Warto w tym miejscu wskazać
także przepis art. 37 powołanego dekretu z 1946r. o planowanym
zagospodarowaniu przestrzennym kraju,
w brzemieniu pierwotnym, w którym
przyjęto unormowanie, że jeżeli po
upływie roku od rozpoczęcia realizacji planu zagospodarowania przestrzennego
nie przystąpiono do użytkowania gruntu lub nie podjęto inwestycji na cele
określone w planie, to Skarbowi
Państwa, samorządowi
terytorialnemu, a nawet
samorządowi zawodowemu lub samorządowi gospodarczemu służy prawo nabycia tego
gruntu na powyższe cele w drodze wywłaszczenia. Potwierdza to, że ówczesny ustawodawca dopuszczał możliwość
realizacji tych celów nie tylko przez podmioty publiczne.
Nadto nie można było ówcześnie
wykluczyć użycia własności prywatnej do realizacji celów publicznych
(wykorzystywanie budynków i gruntów pod nimi na urzędy,
szkoły itp.). Tym bardziej że nawet w tamtym systemie realizacja celów
użyteczności publicznej nie była wprost uzależniona od stosunków
własnościowych gospodarki centralnie planowanej. Jeśli tak, to mając na uwadze regulację art. 7 ust. 2
dekretu o gruntach warszawskich nie sposób przyjąć,
że przeznaczenie nieruchomości w planie na cele użyteczności publicznej
automatycznie wykluczało możliwość pogodzenia korzystania z gruntu z
ustaleniami planu. Innymi słowy nie można a priori zakładać braku możliwości
uwzględnienia wniosku o przyznanie byłemu właścicielowi prawa wieczystej
dzierżawy gruntu (własności czasowej),
w sytuacji jego przeznaczenia w planie na cele użyteczności publicznej. To
zaś oznacza, że w dacie orzekania
w niniejszej sprawie ([...] stycznia 1950 r.) konieczne było dokonanie
ustaleń i oceny, co do możliwości
pogodzenia korzystania z gruntu z planem.
Nie bez znaczenia dla
przyjętej interpretacji art. 7 ust. 2 dekretu o gruntach warszawskich
pozostaje i to, że brak jest
podstaw do tego, aby przepisy, które wprowadzały "rewolucyjne"
ograniczenia prawa własności interpretować rozszerzająco.
Wręcz przeciwnie należy je wykładać zawężająco, zwłaszcza wtedy,
gdy - jak w niniejszym przypadku - były stanowione pod rządami Konstytucji
Marcowej z 1921 r. chroniącej w art. 99 prawo własności (Dz.U.
Nr 44, poz. 267 ze zm.). W tym też
kierunku poszło orzecznictwo sądowe,
a wymownym tego wyrazem jest stanowisko Sądu Najwyższego, które choć wypowiedziane na gruncie ustawy
nacjonalizacyjnej, to znajduje zastosowanie
w niniejszym przypadku (nie można wyjaśniać przepisów nacjonalizacyjnych w
kierunku ograniczenia prawa własności w drodze wykładni rozszerzającej -
wyrok SN z dnia 8 maja 1992 r. sygn. akt III ARN 23/92,
OSP 1993, nr 3, poz. 47). Takie też stanowisko było prezentowane
w uzasadnieniu uchwał NSA (np. uchwała siedmiu
sędziów NSA z dnia 5 listopada 2007 r.,
I OPS 2/07; ONSAiWSA z 2008 r., z. 1,
poz. 5). Nie oznacza to oczywiście,
że orzekając można abstrahować od,
determinowanego ówczesnymi warunkami ustrojowymi,
systemu prawnego. Trzeba mieć jednak na uwadze uniwersalne, ponadczasowe standardy tworzenia i stosowania
prawa, których dotrzymywanie
deklarowano ówcześnie nie tylko w Konstytucji Marcowej,
ale także w Konstytucji PRL z 1952 r. i choć deklaracje te często pozostawały
bez pokrycia, a praktyka nierzadko
rażąco od nich odbiegała, to nie
owa praktyka, a ówczesne prawo, wykładane przez pryzmat powszechnie uznawanych
standardów, winny być podstawą
orzekania.
Niezależnie od tego trzeba
wskazać jeszcze jeden istotny - jak się zdaje - argument przemawiający za tym, że nie można przyjąć,
iż przeznaczenie nieruchomości na cele użyteczności publicznej
"automatycznie" przesądzało o wyłączeniu możliwości przyznania
byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy) i
zwalniało od obowiązku czynienia ustaleń w sprawie. Chodzi o uwzględnienie
kwestii, w jakim stopniu ogólne
powołanie się w planie na cele użyteczności publicznej bez ich bliższego
określenia, wpływało na możliwość
odmowy przyznania prawa własności czasowej. Rozpoznając sprawę, nie można się uchylić od oceny tej kwestii.
Dekret z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym
kraju, mimo centralizacji
planowania przestrzennego, jaką
wprowadzał, stanowiąc m.in., że plany miejscowe sporządza się na podstawie
planów regionalnych, a nawet
wytycznych regionalnej dyrekcji planowania przestrzennego (art. 6 ust. 1), określał treści aktów planowania, zobowiązując w art. 6 ust. 2 pkt
2 lit. b i c, aby plany miejscowe
w miarę konkretnie ustalały przeznaczenie terenów na cele użyteczności
publicznej (pod place publiczne,
parki, drogi i inne podobne
urządzenia). Należy zatem uznać,
że i pod rządami powołanego dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. uchwalanie
planów powinno następować w zgodzie z ówczesnym prawem,
bez nadużywania stosownych uprawnień. Odnosi się to w równym stopniu do m.st.
Warszawy, gdzie plan uchwalała, z mocy art. 3 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o
odbudowie m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 52, poz. 268),
Naczelna Rada Odbudowy m.st. Warszawy,
a nie Rada Miasta. Jeżeli tak, to
nie jest pozbawione znaczenia prawnego to,
w jaki sposób określone zostało przeznaczenie terenu w planie. Przeznaczenie
terenu w planie na tyle ogólnie,
żeby później arbitralnie, w trybie
decyzyjnym, rozstrzygać o sposobie
jego zagospodarowania, nie może
być pominięte w toku oceny legalności kwestionowanej decyzji. Tym bardziej że
kreowana przepisami powołanego dekretu z 1946 r. zasada planowego rozwoju
przestrzennego kraju zobowiązywała do w miarę szczegółowego określania tego
rozwoju w aktach planowania. Zatem,
ogólne określenie przeznaczenia gruntu w ówczesnym planie zabudowy na cele
użyteczności publicznej bez bliższego określania zamiarów w tym względzie
mogło mieć istotne znaczenie w toku oceny,
czy przyznanie prawa własności czasowej da się pogodzić z planem. Cele
użyteczności publicznej są pojęciem na tyle ogólnym,
że wymagały bliższego określenia,
przy czym niekoniecznie chodziło o wskazanie obiektu czy obiektów jakie mogły
być na tym terenie lokalizowane,
ale o funkcję jaka mogła być na danym obszarze realizowana (ochrona zdrowia, sport i rekreacja itp.). Konkretyzacja ta winna
następować w planie zagospodarowania przestrzennego,
z tym że w ówczesnym systemie prawnym gospodarki planowej mogła ona mieć
miejsce w innych aktach planowania,
czy też być w inny sposób udokumentowana.
Nadto trzeba podnieść, że przyjęcie poglądu o "automatycznym"
wyłączeniu możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności
czasowej w sytuacji przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania
przestrzennego pod cele użyteczności publicznej oznaczałoby niebezpieczeństwo
abstrahowania od tego, czy cała
nieruchomość, czy też jej część
została przeznaczona na określone cele,
a jeśli tak, to i z tego powodu
konieczne było czynienie stosownych ustaleń.
Na zakończenie trzeba
stwierdzić, że oceny braku
możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela
z celami użyteczności publicznej,
tak samo zresztą jak z innymi ustaleniami planu zagospodarowania
przestrzennego, dokonywać należało
w oparciu o kryteria obiektywne. Dokonując ustaleń,
o których mowa, należało to czynić
pod kątem tego, czy grunt może być, a nie że jest,
bądź będzie, wykorzystywany przez
byłego właściciela (jego następców prawnych) na cele określone w planie.
Jeśli tak, to na znaczeniu traci
argument, że grunt dotąd nie był
wykorzystywany na cel określony w planie. Gmina miała bowiem obowiązek, stosowanie do dyspozycji art. 7 ust. 2 dekretu o
gruntach warszawskich, uwzględnić
wniosek, jeżeli korzystanie z
gruntu da się pogodzić z jego przeznaczeniem w planie zabudowania (planie
zagospodarowania przestrzennego),
a to oznacza, że zainteresowany
nie miał obowiązku wykazywania, że
działalność taka była dotąd na gruncie prowadzona.
Z przytoczonych wyżej względów
należało dojść do wniosku, że
przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele
użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu
właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy), na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu o gruntach
warszawskich. Przyjęcie takiego stanowiska,
co do wykładni przepisu art. 7 ust. 2 tego dekretu nie oznacza, że tym samym inne rozumienie tego przepisu
stanowiło rażące naruszenia prawa. Ocena w tym zakresie nie wchodzi w zakres
rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego.
W tym stanie rzeczy Naczelny
Sąd Administracyjny podjął uchwałę jak w sentencji.
|
