K 2/88 - 31 maja 1989 r.

Orzecznictwo z lat 60-80 zmieniło się znacznie.

Te same przepisy dekretu, jaki i ustawy z 1958r o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości były inaczej interpretowane w latach 1960-1980 niż dzisiaj (np. osłabienie znaczenia art. 7§5 dekretu w powiązaniu z art. 7§2 dekretu i wiele innych)

Również w początku lat 90-tych orzecznictwo było niejednolite (np. przywracanie terminów dekretowych jednym umożliwiano innym nie).

Dlatego sądy nie cieszą się dużym zaufaniem dekretowców. Nie mówiąc już o organach, do których dekretowcy z oczywistych względów mają wręcz wrogi stosunek, winny być wyłączone z uwagi na brak bezstronności art. 27KPA, co dopiero mówiąc o ich skandalicznych decyzjach. Jednak to się powoli zmienia w miarę zmiany świadomości zmian, które nastąpiły w Polsce od 1989r oraz nakazów międzynarodowych przepisów i trybunałów.

Naszym zdaniem każda decyzja odmawiająca prawa własności winna być decyzją orzekającą o odszkodowaniu, brak takiego zasadniczego elementu powoduje według nas nieważność takiej decyzji administracyjnej i równocześnie rażące naruszenie prawa art. 21, 64 konstytucji, prawa własności.

0. Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 października 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1500/06

Opis Marek Kowalczyk: Uchwała Rady m.st. Warszawy z dnia 13 listopada 2003 r. nr XX/325/03 narusza prawo tak stwierdził WSA. Mocą tej uchwały miasto wprowadziło roczny czynsz symboliczny, w znaczeniu art. 7 dekretu, równy 0,3% wartości oczynszowanego gruntu. Sprawa ciągnęła się od sierpnia 2004. W pierwszym podejściu WSA skargę oddalił, bo uznał, że czynsz stanowiący 30% czynszu pełnego, czyli zwykłej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, ma walor symboliczności. NSA tego poglądu nie podzielił i sprawa stanęła ponownie na wokandzie WSA, który orzekł niezgodność z prawem postanowień uchwały stanowiących treść jej par.2 ust.3, par.3 ust.1 pkt.2 i par. 5 ust.2. Nawet jeśli miasto odpuści, tj. nie złoży skargi kasacyjnej i wyrok się uprawomocni, to uchwała pozostanie w obrocie prawnym gdyż jest aktem prawa miejscowego. Taki akt jest nieusuwalny, chociażby nie wiem jak naruszał prawo (art. 94 ustawy o samorządzie gminnym).W praktyce oznacza to, że dekretowcy, którzy są szczęśliwymi płatnikami czynszu symbolicznego, mogą indywidualnie dochodzić odszkodowania za szkody wynikłe z płacenia za lata 2004-2006 czynszu, który, jak stwierdził WSA, z symbolicznością miał niewiele wspólnego. W kolejnych latach trzeba będzie operację powtarzać, chyba że miasto uzna, że warto podjąć uchwałę ustalającą nowy czynsz, którego symboliczności nikt nie będzie podważał.

1. Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I SAB/WA 199/04 z 2005r.

Opis Adam Puzio:. Od 2003r wobec braku aktualnych planów zagospodarowania przestrzennego ustaliło się orzecznictwo sądów administracyjnych orzekające bezczynność Prezydenta. W niniejszej sprawie i wielu innych uzasadnienie sądu było takie:

"Brak planów zagospodarowania przestrzennego nie jest przeszkodą do rozpoznania przez Prezydenta m.st. Warszawy wniosku (z 1948r) dekretowego b. właściciela o przyznanie własności czasowej do gruntu skoro właśnie Prezydent jest odpowiedzialny za ich opracowywanie. I w takim stanie rzeczy Prezydent m.st. Warszawy pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku o przyznanie własności czasowej"

2. SN z 08 lipca 2004, I CK 20/04, Monitor Pr. 2004/15/678.

"Nie można przyjąć, ze gmina, która poczyniła inwestycje na gruncie,
wiedząc, ze poprzedni właściciel ubiega się o jego odzyskanie, była w
dobrej wierze. W takiej sytuacji nie może się domagać, aby właściciel ten
przeniósł na nią własność gruntów zgodnie z art. 231 &1 KC."

3. Uchwała SN z 21 marca 2003 r., III CZP 6/03

Uszczerbek majątkowy wynikły z niezaspokojenia uprawnienia do przyznania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy (własności czasowej, użytkowania wieczystego) gruntu objętego działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279), na skutek rażąco naruszającej prawo odmowy uwzględnienia wniosku złożonego na podstawie art. 7 tego dekretu, stanowi stratę w rozumieniu art. 361 § 2 k.c. i zarazem szkodę rzeczywistą w znaczeniu art. 160 § 1 k.p.a. O tym, w jakim zakresie szkoda jest normalnym następstwem niezaspokojenia wspomnianego uprawnienia, rozstrzyga ocena całokształtu okoliczności sprawy, mających znaczenie w świetle uregulowania zawartego art. 361 § 1 k.c.

4. Uchwała NSA (7) z 8 września 2003 r., OPS 3/03

Termin do zgłoszenia przez dotychczasowego właściciela gruntu, określonego w art. 1 dekretu z 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), wniosku o przyznanie mu na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej), o którym mowa w art. 7 ust. 1 tego dekretu jest zachowany także wówczas, gdy został zgłoszony przed objęciem gruntu w posiadanie przez gminę.

5. Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 listopada 2002 r., sygn. I CKN 1215/00

Między decyzją administracyjną odmawiającą przyznania dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości zabudowanej prawa własności czasowej (później wieczystego użytkowania) do gruntu wydanej na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279 ze zm.), a sprzedażą przez Skarb Państwa najemcom zajmowanych przez nich w budynku lokali, zachodzi związek przyczynowy w rozumieniu art. 361 § 1 k.c.
2. Ustalenie wysokości szkody, jaką w związku z tą sprzedażą poniósł pierwotny właściciel, powinno uwzględniać ograniczenia prawne, którym podlegałaby przedmiotowa nieruchomość, gdyby nie doszło do jej bezprawnego przejęcia przez państwo w 1945 r. - od wprowadzenia publicznej gospodarki lokalami w 1945 r. do dnia orzekania.

6. Orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 7 maja 2002 r III RN 18/2002

Wydanie na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. 1945 r. Nr 50 poz. 279) decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego gruntu na rzecz byłego właściciela (jego następców prawnych) oraz zawarcie przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z byłym właścicielem (jego następcami prawnymi) umowy użytkowania wieczystego gruntu warszawskiego nie może być traktowane jako nabycie prawa wieczystego użytkowania gruntów w rozumieniu art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Tekst jednolity: Dz. U. 2000 r. Nr 14 poz. 176 ze zm.). Sprzedaż (odpłatne zbycie) tak ustanowionego prawa wieczystego użytkowania nie jest zatem źródłem przychodu w rozumieniu art. 10 ust. 1 pkt 8 tej ustawy, także wówczas gdy została dokonana przed upływem pięciu lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpiło ustanowienie użytkowania wieczystego oraz przed upływem pięciu lat od wydania decyzji administracyjnej o ustanowieniu użytkowania wieczystego i zawarciem umowy o ustanowieniu tego prawa.

7. Wyrok NSA w Warszawie z dnia 2002.01.17 I SA 1482/00 LEX nr 81770

1. Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) chociaż restrykcyjny dla właścicieli nieruchomości, to jednocześnie ustanawiał sztywne reguły, w których należało uwzględnić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu, jeżeli zostały spełnione przesłanki wymienione w treści art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Przesłanki ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz dotychczasowego właściciela to:

- posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku w przepisanym prawem terminie,

- korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dające się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowania (zagospodarowania przestrzennego). Dekret nie określa żadnych innych negatywnych przesłanek do przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu dotychczasowym właścicielom.

Jeżeli więc zostały spełnione wyżej wymienione przesłanki, to wówczas gmina obowiązana była uwzględnić wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego.

2. Zbędne jest określenie stopnia zniszczenia znajdującego się na nieruchomości budynku, bowiem przepisy dekretu w swej treści w ogóle nie uzależniały przyznania prawa użytkowania wieczystego od stanu obiektu. Wyznacznikiem uwzględnienia lub nie wniosku było tylko spełnienie powołanych wyżej przesłanek z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu.

8. Postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 listopada 2001 r. I CKN 71/01
Przejście na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) na rzecz miasta stołecznego Warszawy prawa własności gruntów sąsiednich, z pozostawieniem dotychczasowym właścicielom prawa własności budynków, nie spowodowało wygaśnięcia służebności gruntowych przejazdu ustanowionych na tych gruntach.

9. Wyrok Sądu Najwyższego z 10 stycznia 2001 r. sygn. akt I CKN 117/00

Sąd Najwyższy Izba Cywilna po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2001 r. na rozprawie sprawy z powództwa Z.R. przeciwko Skarbowi Państwa - Prezesowi Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast o zapłatę na skutek kasacji powoda od wyroku Sądu Apelacyjnego w W. z dnia 16 czerwca 1999 r., sygn. akt I Aca 213/99 zmienia zaskarżony wyrok w ten sposób, że apelację pozwanego Skarbu Państwa oddala.

10. Uchwała Składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r. OPK 32/99

Warunkiem skutecznego objęcia gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy było zamieszczenie ogłoszenia w organie urzędowym Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. 1948 r. Nr 6 poz. 43).

11. Wyrok Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2001 r. OSA 3/2001

Skutek prawny, polegający na tym, że grunty na określonym obszarze Warszawy zostały objęte w posiadanie przez gminę w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. 1945 r. Nr 50 poz. 279), następował z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, stosownie do przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. 1948 r. Nr 6 poz. 43).

12. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2001 r. I S.A. 1112/99

Przy ocenie orzeczeń w sprawie gruntów warszawskich trzeba brać pod uwagę plan zagospodarowania przestrzennego istniejący w dniu ich wydania, a nie w dniu wejścia w życie dekretu o gruntach warszawskich, objęcia nieruchomości w posiadanie przez gminę czy złożenia wniosku o ustanowienie wieczystej dzierżawy. (brak nam Uzasadn.)

13. Wyrok Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 21 listopada 2000 r. I CKN 1014/2000

Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie chroni nabywcy prawa własności lokalu i udziału w wieczystym użytkowaniu gruntu objętego przepisami dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. 1945 r. Nr 50 poz. 279), jeżeli w chwili zawarcia umowy wiedział on, że toczy się postępowanie administracyjne z wniosku byłych właścicieli o przyznanie im wieczystego użytkowania gruntu.

14. Uchwała Składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2000r. OPK 11/2000 .

1. Stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego nieważności orzeczenia administracyjnego, wydanego przez organ odwoławczy na podstawie art. 93 i 94 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. 1928 r. Nr 36 poz. 341 ze zm.), oznacza, że właściwy organ odwoławczy jest zobowiązany do rozpoznania odwołania na podstawie art. 138 kpa.

2. W sytuacji, o której mowa w pkt 1 uchwały, zakresem rozstrzygnięcia organu odwoławczego objęty jest wyłącznie przedmiot sprawy w tej części, w której decyzja organu I instancji nie jest ostateczna.

3. Rozpoznanie wniosku złożonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. 1945 r. Nr 50 poz. 279) następuje w drodze decyzji administracyjnej.

15. Uchwała Składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2000 r. OPK 12/2000

1. Stwierdzenie nieważności decyzji organu drugiej instancji uzasadnia ponowne rozpatrzenie odwołania.

2. Wydanie ostatecznej decyzji o odszkodowaniu za grunt, w związku z wydaniem decyzji zawierającej odmowę przyznania poprzednim właścicielom prawa do gruntu w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. 1945 r. Nr 50 poz. 279), nie stanowi przeszkody stwierdzenia nieważności tej ostatniej decyzji.

16. Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r. OPS 7/2000

Stosownie do przepisu art. 157 § 1 kpa organem właściwym do stwierdzenia nieważności orzeczenia wydanego przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy w przedmiocie odmowy przyznania poprzedniemu właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. 1945 r. Nr 50 poz. 279), jeżeli grunt stanowi własność gminy, jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie.

17. Uchwała Składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. OPK 11/98

W sprawie z wniosku poprzedniego właściciela gruntu przejętego na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. 1945 r. Nr 50 poz. 279) o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i zwrot budynku, zgłoszonego z powołaniem się na uchwałę nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m.st. Warszawy w wieczyste użytkowanie, jeżeli sprawa nie została zakończona decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami może mieć zastosowanie przepis art. 214 tej ustawy.

18. Uchwała Składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. OPK 4-7/98

1. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela oraz przejęciu na własność Skarbu Państwa znajdującego się na tym gruncie budynku, nie stanowi podstawy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną o sprzedaży lokalu mieszkalnego w tym budynku na rzecz najemcy, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 kpa, natomiast może stanowić przesłankę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego najemcy (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).

2. Zawarcie jednak przez Skarb Państwa lub gminę umowy przenoszącej własność lokalu na najemcę wraz z oddaniem ułamkowej części gruntu w użytkowanie wieczyste ogranicza zakres rozstrzygnięcia sprawy do stwierdzenia, że decyzja o sprzedaży lokalu najemcy została wydana z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 kpa).

19. Wyrok NSA z dnia 1998.04.02 IV SA 1028/97 LEX nr 45943

1. Pominięcie przy rozpoznaniu sprawy dokumentów potwierdzających możliwość zapewnienie dotychczasowemu właścicielowi udziału w oględzinach nieruchomości, może świadczyć o objęciu w posiadanie gruntu przez gminę z istotnym naruszeniem § 5 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1947 r. wydanym w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy, co mogło mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia wniosku.

2. Oświadczenia składane przez stronę w postępowaniu odwoławczym oraz powoływane przez nią dokumenty i dowody powinny być oceniane zgodnie z wymaganiami art. 77 § 1 kpa. Wadliwe natomiast ustalenie stanu faktycznego wbrew oczywistym dowodom może prowadzić do naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa).

20. Wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 1997 r. I ACr 86/97

Wyżej wymieniony przepis dekretu warszawskiego ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Do czasu rozstrzygnięcia o prawach wynikających z przepisu tego dekretu nieruchomość nie mogła być przedmiotem użytkowania wieczystego ustanowionego w oparciu o ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Pierwszeństwo dotychczasowego właściciela nieruchomości wynikające z dekretu warszawskiego ma charakter bezwzględnie obowiązujący, gdyż ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz innych osób, możliwe jest dopiero po negatywnym rozpoznaniu wniosku zgłoszonego na podstawie tego dekretu.

21. Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. OPS 7/96

Okoliczność, że nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. 1945 r. Nr 50 poz. 279), znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.

22. Wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2000 r. I ACa 634/99 OSA 2001/7-8 poz. 43 str. 83

Naruszenie przez czynność prawną uprawnień byłych właścicieli, opartych na art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, powoduje nieważność tej czynności. Byli właściciele są uprawnieni do kwestionowania takiej czynności, jeżeli legitymują się uprawnieniami wymienionymi w art. 82 ust. 2 omawianej ustawy i nie zachodzą przeszkody, o których mowa w ust. 3 i ust. 5 tego przepisu. Konstrukcję art. 82 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy przejął art. 214 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 1997 r. Nr 115 poz. 741).

23. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 1989 r. I SA 878/89 ONSA 1989/1 poz. 59

Artykuł 89 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1989 r. Nr 14 poz. 74 z późn. zm.) ma zastosowanie do działek położonych na terenie Warszawy, które zostały skomunalizowane na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. 1945 r. Nr 50 poz. 279) i które były zabudowane określonymi w tym przepisie budynkami przed 21 listopada 1945 r., niezależnie od tego, czy budynki te obecnie istnieją.

24. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 1992 r. IV SA 1348/91 ONSA 1993/2 poz. 38

Ratio legis formuły „Nie narusza to praw osób trzecich”, użytej w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1990 r. Nr 79 poz. 464), polega na zapewnieniu ochrony także prawom następców prawnych byłych właścicieli działek zabudowanych, którzy w trybie i w terminie wskazanym w art. 82 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1991 r. Nr 30 poz. 127) złożyli wnioski o przyznanie im prawa wieczystego użytkowania i o zwrot wymienionych w tym przepisie budynków.

25. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 1989 r. IV SA 1191/88 ONSA 1989/1 poz. 30

1. Przy zbiegu żądania oddania gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1985 r. Nr 22 poz. 99 z późn. zm.), zgłoszonego przez byłego właściciela lub jego następców prawnych, z żądaniem innego podmiotu oddania tego samego gruntu w użytkowanie wieczyste lub użytkowanie na zasadach ogólnych, ten drugi wniosek może być uwzględniony tylko wówczas, gdy nie ma przesłanek do ustanowienia wieczystego użytkowania na podstawie art. 89 ust. 2 tej ustawy.

2. Złożenie stosownego wniosku przez niektórych spośród następców prawnych byłego właściciela nieruchomości, określonej w art. 89 ust. 2 powołanej wyżej ustawy, lub choćby tylko przez jednego z nich ma skutek również w stosunku do następców prawnych, którzy wniosku nie złożyli, chyba że z ich oświadczeń wynika, iż sprzeciwiają się złożeniu takiego wniosku.

26. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 1989 r. IV SA 611/89 ONSA 1990/1 poz. 9

Do poprzedniego właściciela nieruchomości lub jego następcy prawnego, wymienionych w art. 90 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1989 r. Nr 14 poz. 74), odnosi się zasada, że władztwo faktyczne nad rzeczą wykonuje się nie tylko przez efektywne z niej korzystanie, ale także przez samą tylko możliwość takiego korzystania, choćby władający rzeczą nie czynił z niej użytku.

27. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 r. IV SA 1141/87

1. Przepisy art. 16 § 2 i art. 196 § 1 kpa stanowią, że do Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą być zaskarżone decyzje administracyjne z powodu niezgodności z prawem; oznacza to, że Sąd dokonuje oceny zaskarżonych decyzji stosując jako kryterium zgodność decyzji z obowiązującymi przepisami aktów ustawodawczych.

2. Kwestia jakie skutki dla obywateli wywoła określony przepis ustawy, a więc również art. 89 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jest rozważana przez jej projektodawcę oraz Sejm.

Do czasu zmiany ustawy, jej przepisy są wiążące dla wszystkich organów państwowych, w tym także dla wykonujących ustawę organów administracji państwowej oraz dla kontrolującego zgodność z prawem decyzji administracyjnych Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Orzeczenie z dnia 7 maja 2002 r.

III RN 18/2002

OSNP 2003/6 poz. 137

Monitor Podatkowy 2002/6 str. 2

Przewodniczący SSN: Jerzy Kwaśniewski.

Sędziowie SN: Katarzyna Gonera (sprawozdawca), Andrzej Wróbel.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2002 r. sprawy ze skargi Teresy P.-Ł. na decyzję Izby Skarbowej w W. z dnia 12 października 1999 r. (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty w podatku dochodowym od osób fizycznych, na skutek rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego (...) od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2001 r. (...)

uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 20 maja 1999 r. (...) Urząd Skarbowy W.-Ś. odmówił stwierdzenia nadpłaty w podatku dochodowym za 1999 r. z tytułu sprzedaży prawa wieczystego użytkowania 1/2 części gruntu położonego w Warszawie przy ul. G. i zwrotu zryczałtowanego podatku od przychodu w wysokości 3.859.472,66 zł uzyskanego przez Teresę P.-Ł.

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że nabycie prawa wieczystego użytkowania nieruchomości nastąpiło na podstawie umowy z 12 marca 1998 r. ustanawiającej to prawo, zawartej między Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy i Teresą P.-Ł. w wykonaniu decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 20 listopada 1997 r. (...) wydanej na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. 1945 r. Nr 50 poz. 279 ze zm.). Powyższą decyzją Prezydent ustanowił na 99 lat użytkowanie wieczyste gruntu położonego w Warszawie przy ul. G. na rzecz następców prawnych byłego właściciela hipotecznego gruntu. Urząd Skarbowy uznał, że skoro zbycie tak ustanowionego prawa użytkowania wieczystego nastąpiło w 1999 r., czyli przed upływem pięciu lat od końca roku, w którym doszło do jego nabycia, to przychód z tego tytułu podlega zryczałtowanemu opodatkowaniu na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 8 lit. c ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. 2000 r. Nr 14 poz. 176 ze zm.). Zdaniem Urzędu Skarbowego w przedmiotowej sprawie nie miał miejsca zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a jedynie w takim wypadku nie można byłoby mówić o „nabyciu prawa” w rozumieniu powołanego przepisu ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych.

W odwołaniu od decyzji Urzędu Skarbowego pełnomocnik Teresy P.-Ł. wniósł o uchylenie tej decyzji w całości i stwierdzenie nadpłaty w podatku dochodowym od osób fizycznych. Podniósł, że decyzja o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego wydana na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. ma charakter restytucyjny. Jej wydanie przywraca następcy prawnemu właściciela wywłaszczoną nieruchomość w postaci ustanowienia na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego.

Decyzją z dnia 12 października 1999 r. (...) Izba Skarbowa w W. utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję Urzędu Skarbowego. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że w przypadku ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nie można mówić o restytucji stosunków własnościowych sprzed przejścia gruntu z mocy prawa na własność miasta stołecznego Warszawy, a następnie Skarbu Państwa. Nieruchomość przy ul. G. w Warszawie została skomunalizowana na podstawie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r., a następnie z mocy ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. 1950 r. Nr 14 poz. 130) stała się własnością Skarbu Państwa. Do gruntów objętych działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. nie miały zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Tekst jednolity: Dz. U. 1991 r. Nr 30 poz. 127 ze zm.), ponieważ dekret nie przewidywał zwrotu skomunalizowanych nieruchomości na zasadach takich, jak określone w art. 69 ust. 1 tej ustawy. Dekret o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy zezwalał wyłącznie na objęcie przejętych nieruchomości przez poprzednich właścicieli w formie użytkowania wieczystego, które z prawnego punktu widzenia nie jest prawem własności, a zatem nie można twierdzić, że stosunki własnościowe zostały przywrócone do poprzednich, sprzed komunalizacji. Dlatego też, skoro Teresa P.-Ł. (następca prawny byłej właścicielki nieruchomości) dokonała sprzedaży prawa użytkowania wieczystego przed upływem pięciu lat od daty jego nabycia, to w świetle art. 28 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych przychód z tej sprzedaży podlegał opodatkowaniu.

Na decyzję Izby Skarbowej skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik Teresy P.-Ł. Zarzucił decyzjom organów podatkowych naruszenie art. 2 i art. 21 Konstytucji RP, art. 10 ust. 1 pkt 8 lit. c, art. 19 ust. 1 i art. 28 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz art. 121, art. 122, art. 124 i art. 210 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. 1997 r. Nr 137 poz. 926 ze zm.). Naruszenie wskazanych przepisów polegało - zdaniem wnoszącego skargę - na niezgodnym z Konstytucją gorszym traktowaniu osób, które odzyskały prawo do nieruchomości „wywłaszczonej” na podstawie dekretu z 1945 r., w stosunku do osób, które zostały wywłaszczone na podstawie innych przepisów i którym zwrócono własność nieruchomości na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a także osób, które swojej własności nigdy nie były pozbawione. Skarżący wskazał, że w doktrynie i orzecznictwie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie traktuje się jako nabycia prawa (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 1996 r. FPS 7/96 ONSA 1997/2 poz. 51) oraz że świadczenie z tytułu wywłaszczenia, bez względu na formę tego świadczenia - o ile mieści się w granicach poniesionej szkody - nigdy nie może być postrzegane jako kreacja nowych praw. W skardze podniesiono również, że art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych miał na celu opodatkowanie tzw. zysku spekulacyjnego, wynikającego z szybkiego zbycia nabytej nieruchomości. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca, ponieważ ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nastąpiło jako realizacja wniosku złożonego w roku 1949, a więc po prawie pięćdziesięciu latach oczekiwania.

Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2001 r. (...) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Zdaniem Sądu organy podatkowe prawidłowo uznały sprzedaż prawa użytkowania wieczystego za źródło przychodów podlegające opodatkowaniu, ponieważ decyzja o jego ustanowieniu nie przywracała stosunków własnościowych sprzed wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. (w postaci zwrotu własności nieruchomości), a jedynie powodowała nabycie ograniczonego prawa rzeczowego jako jedynego możliwego do ustanowienia na podstawie tego dekretu. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej organy podatkowe nie dokonały interpretacji rozszerzającej art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, lecz tylko ścisłej gramatycznej wykładni tego przepisu. Sąd nie podzielił poglądu strony skarżącej, że w przedmiotowej sprawie powinna mieć „odpowiednie” zastosowanie uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 17 grudnia 1996 r. FPS 7/96. Uchwała ta dotyczy bowiem sprzedaży nieruchomości lub jej części zwróconej w trybie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W stanie faktycznym, w oparciu o który była podejmowana ta uchwała, nieruchomość została zwrócona i został przywrócony w całości stan prawny sprzed wywłaszczenia, decyzja ta miała zatem charakter restytucyjny, czego nie można powiedzieć o decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 20 listopada 1997 r. ustanawiającej prawo wieczystego użytkowania gruntu na rzecz skarżącej.

Od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł rewizję nadzwyczajną Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu rażące naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 8 lit. c ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz art. 21 i 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z tym na podstawie art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. 1995 r. Nr 74 poz. 368 ze zm.) wniósł o zmianę powyższego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślił, że przejęcie przez skarżącą władztwa nad działką gruntu nastąpiło w wyniku wykonania decyzji administracyjnej (...) Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, wydanej na podstawie art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Decyzja ta nie może być uznana za wyraz „dobrej woli” organu gminy, lecz stanowi realizację ustawowego roszczenia, jakie przysługiwało dotychczasowemu właścicielowi tzw. „gruntu warszawskiego” (gruntu objętego działaniem dekretu), zgłoszonego w toku postępowania administracyjnego jeszcze w 1949 r. W art. 7 dekretu przewidziano roszczenie obligacyjne o szczególnej konstrukcji dla wykonania wcześniejszego zobowiązania powstałego ex lege. W uzasadnieniu uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 czerwca 1996 r. W. 19/95 (OTK ZU 1996/3 poz. 25), zwrócono uwagę na to, że byli właściciele tzw. gruntów warszawskich nie zostali przez władze państwowe potraktowani w sposób zgodny z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadą ochrony zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa. Praktyka władz administracyjnych rozminęła się z przepisami dekretu. Choć zniszczenie Warszawy przez okupanta uzasadniało komunalizację gruntów w mieście, to jednak prawodawca był daleki od przerzucania na dotychczasowych właścicieli kosztów tej komunalizacji. Przeciwnie, przyznał im określone uprawnienia majątkowe, mające stanowić rekompensatę za komunalizację, mianowicie na podstawie art. 7 dekretu właściciele mogli ubiegać się o przyznanie „prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym” (stanowiącego odpowiednik prawa użytkowania wieczystego). Prawo skarżącej do owej rekompensaty zostało zmaterializowane dopiero w 1997 r. Czynność prawna dokonana przez organ gminy w celu zaspokojenia roszczenia przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu nie jest umową sprzedaży, lecz odrębną formą przeniesienia prawa użytkowania wieczystego przewidzianego w tym przepisie na warunkach w nim określonych. „Zgodzić się zatem należy z twierdzeniem skargi, iż uprzednio wywłaszczony grunt, w zamian za prawo własności zwrócony został byłemu właścicielowi jako przedmiot użytkowania wieczystego, co oznacza, że doszło do zrealizowania rekompensaty, o której wspomina Trybunał Konstytucyjny.”

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócił uwagę, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowym przyjęto, iż zwrot nieruchomości w trybie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jest restytucją (przywróceniem) stosunków prawnorzeczowych sprzed wywłaszczenia, a zatem nie mamy do czynienia z przeniesieniem na zasadach ogólnych własności nieruchomości na uprzednio wywłaszczonego właściciela. Zwrot nieruchomości na podstawie art. 69 ust. 1 tej ustawy następuje na podstawie decyzji administracyjnej, która przywraca stronę podmiotową stosunku prawnorzeczowego wywłaszczonej nieruchomości do stanu sprzed wywłaszczenia. W orzecznictwie sądowym przyjęto, że taki zwrot nieruchomości nie stanowi „nabycia” nieruchomości, o jakim mowa w art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, nie stanowi zatem źródła przychodu podlegającego opodatkowaniu (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 1996 r. FPS 7/96 ONSA 1997/2 poz. 51).

Zdaniem wnoszącego rewizję nadzwyczajną, w przypadku wydania na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy decyzji ustanawiającej użytkowanie wieczyste gruntu na rzecz byłego właściciela lub następców prawnych tego właściciela także nie może być mowy o nabyciu nieruchomości, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, a zatem sprzedaż prawa wieczystego użytkowania gruntu przed upływem pięciu lat od daty wydania decyzji administracyjnej o ustanowieniu użytkowania wieczystego nie stanowi źródła przychodu w świetle art. 10 ust. 1 pkt 8 lit. c tej ustawy.

Według stanowiska Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie „należy przyjąć ten wariant wykładni, który najpełniej odpowiada zasadom konstytucyjnym. Nie można dopuszczać do bezzasadnego zróżnicowania sytuacji prawnej obywateli w sytuacjach identycznych lub zasadniczo podobnych, bowiem kolidowałoby to z zasadą równości praw obywateli.”

Zdaniem wnoszącego rewizję nadzwyczajną, jeżeli skarżąca uzyskała rekompensatę w postaci prawa użytkowania wieczystego gruntów stanowiących uprzednio własność jej poprzednika prawnego, to nie może być mowy o „nabyciu prawa”, które wywoływałoby skutki prawnopodatkowe w postaci obciążenia zryczałtowanym podatkiem w razie „przedwczesnego zbycia” prawa użytkowania wieczystego tzw. gruntu warszawskiego. Sąd nie wziął pod uwagę restytucyjnego charakteru prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Nie ma znaczenia, że rekompensata za wywłaszczenie odbyła się na drodze ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, nie zaś zwrotu własności. Użytkownik wieczysty „gruntu warszawskiego” kontynuuje - mimo zmienionej formy władania - część swoich praw podmiotowych sprzed ekspropriacji. Ustanowione na jego rzecz prawo użytkowania wieczystego jest przywróceniem namiastki prawa własności. Traktowanie użytkowników wieczystych „gruntów warszawskich” zbywających swoje prawo bardziej surowo niż właścicieli, którzy odzyskali swoją własność na podstawie innych przepisów, stanowi naruszenie art. 21 ust. 1 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, narusza bowiem zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia, nie da się także pogodzić z zasadą równości wszystkich wobec prawa. Sąd poprzestał na ściśle gramatycznej interpretacji art. 10 ust. 1 pkt 8 lit. c ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, nie dokonując jego właściwej wykładni systemowej i celowościowej. Doprowadziło to do stanu, w którym podatek dochodowy pomniejsza częściową jedynie rekompensatę i powiększa stratę uzyskującego odszkodowanie, jakim w istocie jest prawo użytkowania wieczystego ustanowione na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Problem prawny, jaki pojawił się w rozpoznawanej sprawie, dotyczy istnienia obowiązku w zakresie podatku dochodowego od osób fizycznych w przypadku zbycia prawa wieczystego użytkowania tzw. „gruntów warszawskich” (czyli gruntów skomunalizowanych w 1945 r. na mocy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy), ustanowionego na rzecz poprzednich właścicieli bądź ich następców prawnych, w sytuacji, gdy zbycie nastąpiło przed upływem pięciu lat od oddania gruntu w użytkowanie wieczyste.

Dotychczasowe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii traktowania oddania „gruntu warszawskiego” w użytkowanie wieczyste poprzednim właścicielom (ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz byłych właścicieli lub ich następców prawnych na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r.) jako nabycia tego prawa w rozumieniu art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych spotkało się z krytycznymi wypowiedziami doktryny (por. glosę do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 1999 r. III SA 5205/98 Palestra 2000/2-3 str. 235). Również Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego we wniesionej rewizji nadzwyczajnej w istocie krytycznie odnosi się do dotychczasowej linii orzecznictwa tego Sądu w powołanej kwestii. Podniesiony w rewizji nadzwyczajnej zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 8 lit. c ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych jest uzasadniony. Przepis ten stanowi, że źródłem przychodów - podlegającym opodatkowaniu - jest sprzedaż lub zamiana prawa wieczystego użytkowania gruntów, jeżeli sprzedaż lub zamiana nie następuje w wykonywaniu działalności gospodarczej i została dokonana przed upływem pięciu lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpiło nabycie prawa.

Problem wymagający rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie dotyczy nie tyle wykładni pojęcia „nabycie prawa” użytego w powołanym przepisie, ile możliwości zastosowania tego przepisu do konkretnego stanu faktycznego, ustalonego szczegółowo w uzasadnieniach decyzji organów podatkowych oraz zaskarżonego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stan faktyczny sprowadza się do tego, że skarżąca jako następczyni prawna byłego właściciela hipotecznego gruntu położonego na terenie m.st. Warszawy nabyła w marcu 1998 r. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości na podstawie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste zawartej z Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy, w wykonaniu jego decyzji z 20 listopada 1997 r. wydanej na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Zbycie tak ustanowionego prawa użytkowania wieczystego nastąpiło w 1999 r. Ze względu na szczególne okoliczności faktyczne - choćby to, że oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste nastąpiło w wyniku uwzględnienia wniosku jego dotychczasowego właściciela złożonego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r., że wniosek ten, złożony w 1949 r., został rozpoznany dopiero w 1997 r. bez winy dotychczasowego właściciela - rozstrzygnięcie sprawy nie może koncentrować się jedynie na samym zbyciu w 1999 r. prawa użytkowania wieczystego, nabytego w 1998 r., ale także na tym, z jakich przyczyn i na jakiej podstawie doszło do nabycia tego prawa przez skarżącą w 1998 r.

Odpowiedź na pytanie, czy opisany stan faktyczny powinien zostać zakwalifikowany według przepisu art. 10 ust. 1 pkt 8 lit. c ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, powinna uwzględniać cel regulacji wynikającej z tego przepisu. Według art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, źródłem przychodów jest, między innymi, odpłatne zbycie: a) nieruchomości lub ich części oraz udziału w nieruchomości, b) spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego lub użytkowego oraz wynikającego z przydziału spółdzielni mieszkaniowych: prawa do domu jednorodzinnego lub prawa do lokalu w małym domu mieszkalnym, c) prawa wieczystego użytkowania gruntów, d) innych rzeczy - jeżeli odpłatne zbycie nie następuje w wykonaniu działalności gospodarczej i zostało dokonane w przypadku odpłatnego zbycia nieruchomości i praw majątkowych określonych w lit. a-c - przed upływem pięciu lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpiło nabycie lub wybudowanie, a innych rzeczy - przed upływem pół roku, licząc od końca miesiąca, w którym nastąpiło nabycie; w przypadku zamiany okresy te odnoszą się do każdej z osób dokonującej zamiany.

Z przepisu tego wynika, że sprzedaż (ściślej - odpłatne zbycie) prawa użytkowania wieczystego gruntu co do zasady nie podlega zakwalifikowaniu jako źródło przychodów podlegające opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych. Dopiero dodatkowy element sprawia, że to, co do zasady nie stanowi źródła przychodów w rozumieniu ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych i nie podlega opodatkowaniu, staje się źródłem przychodów w rozumieniu tej ustawy. Tym dodatkowym elementem i kryterium pozwalającym na traktowanie odpłatnego zbycia użytkowania wieczystego gruntów jako źródła przychodów jest upływ czasu - jeżeli odpłatne zbycie następuje przed upływem pięciu lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpiło nabycie tego prawa, traktowane jest jako źródło przychodów. To dodatkowe kryterium po pierwsze - wyłącza spod opodatkowania przychód uzyskany ze sprzedaży, którą można nazwać zwykłą, nieprofesjonalną, prywatną, dokonywaną przez osobę fizyczną w związku z koniecznością zaspokojenia swoich własnych potrzeb życiowych, po drugie - pozwala na wychwycenie tych sytuacji, gdy odpłatne zbycie prawa wieczystego użytkowania następuje stosunkowo niedługo po jego nabyciu. Zakłada się, że w takiej sytuacji, nabycie nie miało miejsca w celu zaspokojenia własnych potrzeb zbywcy (przed wszystkim mieszkaniowych, bo użytkowanie wieczyste gruntu nabywa się na ogół w tym celu, aby na gruncie tym wznieść budynek mieszkalny; por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r. K. 8/98 OTK ZU 2000/3 poz. 87), lecz cel spekulacyjny, nastawiony na zysk będący skutkiem na przykład wzrostu cen nieruchomości między chwilą nabycia i zbycia. Odpłatne zbycie prawa użytkowania wieczystego przed upływem pięciu lat od jego nabycia może sugerować, że kryje się za tym działalność nastawiona na zysk (ukryta działalność gospodarcza). Cel przepisu jest zatem taki, że ma on sankcjonować spekulacyjny obrót nieruchomościami (czy to stanowiącymi własność zbywców, czy to przysługującymi im na warunkach określonych w prawie spółdzielczym, czy to oddanymi im w użytkowanie wieczyste) poza jawnie prowadzoną działalnością gospodarczą, poddając przychody z takiego obrotu opodatkowaniu podatkiem dochodowym.

Ogólne przedstawienie funkcji i celu omawianego przepisu art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych jest konieczne do dokonania oceny, czy prawidłowo został on zastosowany w odniesieniu do skarżącej. Pomocna dla tej oceny jest również wykładnia użytego w tym przepisie pojęcia „nabycie prawa”, bo od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpiło nabycie prawa do chwili odpłatnego zbycia prawa liczy się pięcioletni okres, po upływie którego odpłatne zbycie nie jest już traktowane jako źródło przychodów podlegających opodatkowaniu.

Nabycie może być różnie rozumiane. W ujęciu słownikowym („Słownik języka polskiego” pod red. M. Szymczaka) oznacza otrzymanie czegoś na własność za pieniądze lub przez wymianę i jest synonimem kupna, nabywca zaś to ten, kto coś nabył przez kupno, kupujący. W języku prawnym znaczenie tego pojęcia jest dużo bogatsze. Wieloznaczność słowa „nabycie”, użytego w analizowanym przepisie, powoduje trudność w jego zastosowaniu. W ustalonym stanie faktycznym nie chodziło o nabycie przez skarżącą prawa wieczystego użytkowania w oparciu o przepisy prawa cywilnego. Umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste została z nią zawarta w wykonaniu decyzji, dla której podstawę prawną stanowiły przepisy dekretu o komunalizacji gruntów warszawskich. Inaczej mówiąc, skarżąca nie nabyła prawa wieczystego użytkowania na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 1997 r. Nr 115 poz. 741 ze zm.), lecz na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Okoliczność ta ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Aktem komunalizacyjnym rangi ustawowej (bo taki charakter miał dekret z dnia 26 października 1945 r.) poprzednik prawny skarżącej utracił prawo własności nieruchomości, położonej w m.st. Warszawie i objętej działaniem tego dekretu, na rzecz publicznych uprawnień komunalnych m.st. Warszawy dla celów odbudowy stolicy. Złagodzeniem skutków owego aktu komunalizacyjnego władzy publicznej było ustanowienie stosownych rekompensat dla dotychczasowych właścicieli. Oddanie w użytkowanie wieczyste „gruntu warszawskiego” skomunalizowanego dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, w wypadku spełnienia przez ubiegającego się o to dotychczasowego właściciela tego gruntu (jego następców prawnych) przesłanek przewidzianych w tym akcie prawnym, miało niewątpliwie charakter rekompensacyjny. Przepis art. 7 ust. 1 dekretu przewidywał, że (1) dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną; (2) gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania; (3) w razie uwzględnienia wniosku gmina ustali, czy przekazanie gruntu nastąpi tytułem wieczystej dzierżawy, czy na prawie zabudowy, oraz określi warunki, pod którymi umowa może być zawarta; (4) w przypadku nieuwzględnienia wniosku, gmina zaofiaruje uprawnionemu, w miarę posiadania zapasu gruntów - na tych samych warunkach dzierżawę wieczystą gruntu równej wartości użytkowej, bądź prawo zabudowy na takim gruncie; (5) w razie niezgłoszenia wniosku, przewidzianego w ust. (1), lub nieprzyznania z jakichkolwiek innych przyczyn dotychczasowemu właścicielowi wieczystej dzierżawy albo prawa zabudowy, gmina obowiązana jest uiścić odszkodowanie w myśl art. 9. Zgodnie z art. 9 dekretu, odszkodowanie miało być wypłacone w „miejskich papierach wartościowych”, które jednak nigdy nie zostały wyemitowane. Jak wynika z przytoczonej regulacji, prawodawcy niewątpliwie chodziło o zrekompensowanie dotychczasowym właścicielom (ich następcom prawnym) przejścia na własność gminy m.st. Warszawy gruntów stanowiących dotąd ich własność. W dekrecie od razu uregulowano kwestię stosownych rekompensat. Odzyskanie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną (art. 7 ust. 1 dekretu, obecnie prawa wieczystego użytkowania) było ustawowo zagwarantowaną formą rekompensaty.

Na ten aspekt sprawy zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 18 czerwca 1996 r. W. 19/95 (OTK ZU 1996/3 poz. 25), stwierdzając, że prawodawca daleki był od przerzucenia na dotychczasowych właścicieli kosztów komunalizacji, lecz przeciwnie, przyznał im określone uprawnienia majątkowe, mające stanowić rekompensatę za komunalizację. Prawodawca nie przewidział przy tym jakiejkolwiek dowolności w działaniach organów władzy publicznej. Jeżeli dotychczasowy właściciel wystąpił z odpowiednim wnioskiem w trybie art. 7 ust. 1 dekretu, to gmina miała obowiązek wniosek ten uwzględnić stosownie do art. 7 ust. 2, 3 i 4 dekretu. Zasadą było zatem, że prawodawca komunalizując „grunty warszawskie” przewidział dla ich dotychczasowych właścicieli stosowną rekompensatę. Decyzja z 20 listopada 1997 r. w sprawie ustanowienia prawa wieczystego użytkowania gruntu na rzecz skarżącej stanowiła zatem realizację ustawowego roszczenia, jakie przysługiwało dotychczasowemu właścicielowi „gruntu warszawskiego”. Ustanowienie prawa wieczystego użytkowania gruntu (odpowiednika wymienionych w dekrecie: prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną) stanowiło równoważnik, substytut utraconego przez dotychczasowego właściciela, odjętego mu na mocy dekretu, prawa własności. Nie jest to, rzecz jasna, restytucja w znaczeniu przywrócenia stosunków prawnorzeczowych sprzed komunalizacji (restitutio in integrum), inaczej mówiąc - przywrócenie pełni poprzednio przysługujących właścicielowi praw. Oddanie w użytkowanie wieczyste nie jest równoznaczne w sensie prawnym ze zwrotem własności nieruchomości. Jednakże w odniesieniu do skomunalizowanych gruntów warszawskich może być traktowane jako swoista restytucja, bo na taki jedynie zakres przywrócenia uprawnień dotychczasowym właścicielom zezwalał dekret z dnia 26 października 1945 r. Ten quasi-restytucyjny charakter ustanowienia na rzecz skarżącej na podstawie przepisów dekretu prawa użytkowania wieczystego nie został wzięty pod uwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rację ma Sąd argumentując, że trudno w przedmiotowej sprawie „odpowiednio zastosować” uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 17 grudnia 1996 r. FPS 7/96, ponieważ uchwała ta dotyczy sprzedaży nieruchomości lub jej części zwróconej w trybie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a w stanie faktycznym, w oparciu o który była podejmowana, w wyniku zwrotu nieruchomości dotychczasowemu właścicielowi został przywrócony w całości stan prawny sprzed wywłaszczenia. Uchwała ta dotyczy odmiennego stanu faktycznego i prawnego, nie sposób więc przedstawionej w niej argumentacji prawnej odnieść bezpośrednio do stanu niniejszej sprawy. Tym niemniej, uchwała z 17 grudnia 1996 r. FPS 7/96, przedstawia określony sposób rozumowania dotyczący wykładni art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, który może być wykorzystany w rozpoznawanej sprawie.

Zgodzić się należy z poglądem wyrażonym w rewizji nadzwyczajnej, że w rozpoznawanej sprawie należy przyjąć taki wariant wykładni wchodzących w grę przepisów prawa podatkowego, który najpełniej odpowiada konstytucyjnym standardom demokratycznego państwa prawnego. Art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych ogranicza w sposób istotny swobodę dysponowania prawem własności i innymi prawami w tym przepisie wymienionymi. Z tej przyczyny, jako przepis wyjątkowy, musi być interpretowany ściśle, a wszelkie wątpliwości prawne powinny być wyjaśniane na korzyść podatnika. Sprawiedliwe rozstrzygnięcie musi uwzględniać również to, że wniosek w trybie art. 7 ust. 1 dekretu dotychczasowy właściciel złożył w 1949 r. Wydanie decyzji przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy nastąpiło w 1997 r. Nie ma żadnych podstaw faktycznych do uznania, że starający się o rekompensatę w jakikolwiek sposób przyczynił się do tego, że decyzja została wydana dopiero po 48 latach. Gdyby została wydana w rozsądnym terminie od złożenia wniosku, nie istniałby problem zbycia w 1999 r. prawa wieczystego użytkowania przed upływem pięciu lat od chwili wydania decyzji uwzględniającej złożony wniosek.

W uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 17 grudnia 1996 r. FPS 7/96 (ONSA 1997/2 poz. 51), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że nie stanowi „nabycia” nieruchomości, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, zwrot wywłaszczonej nieruchomości w trybie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ponieważ przy zwrocie nieruchomości nie dochodzi do przeniesienia na zasadach ogólnych własności nieruchomości na wywłaszczonego uprzednio właściciela, lecz następuje na podstawie decyzji administracyjnej przywrócenie (restytucja) strony podmiotowej stosunku prawnorzeczowego i przywrócenie wywłaszczonej nieruchomości do stanu sprzed wywłaszczenia. Wykładnia pojęcia „nabycie prawa” użytego w art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. powinna zatem uwzględniać to, że zwrot utraconego prawa własności nie jest nabyciem. Dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego może być potraktowane jako podstawa do rozważań, że w przepisie tym nie chodzi o każde nabycie w potocznym rozumieniu tego słowa.

Odniesienie powyższego poglądu do stanu faktycznego ustalonego w rozpoznawanej sprawie prowadzi do wniosku, że nie powinno się oceniać ustanowienia na rzecz skarżącej prawa użytkowania wieczystego w kategoriach nabycia, o jakim stanowi art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. Oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste nie może być utożsamione ze zwrotem własności, jednakże stanowi swoisty substytut zwrotu własności, w sytuacji, w której ubieganie się o zwrot własności jest niemożliwe ze względu na brak do tego podstaw prawnych w dekrecie komunalizacyjnym. Ponadto, prawo użytkowania wieczystego jest silnym prawem rzeczowym, lokującym się w hierarchii tych praw bezpośrednio po prawie własności, a przed ograniczonymi prawami rzeczowymi (por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r. K. 8/98 OTK ZU 2000/3 poz. 87), co pozwala na potraktowanie ustanowienia użytkowania wieczystego jako swoistej restytucji stosunków własnościowych sprzed komunalizacji.

Quasi-restytucyjny i zdecydowanie rekompensacyjny charakter nabycia przez skarżącą prawa wieczystego użytkowania gruntu ma znaczenie dla zastosowania w stosunku do niej przepisu art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Na podstawie umowy zawartej z Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy nabyła to prawo, ale nie było to tego rodzaju nabycie, o jakie chodzi we wspomnianym przepisie. W konsekwencji przepis ten nie ma do niej zastosowania. Zasadą jest, że nie podlega opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych odpłatne zbycie prawa wieczystego użytkowania gruntu. Ta zasada powinna być zastosowana do sytuacji skarżącej.

Ustawa reprywatyzująca „grunty warszawskie” nie została dotąd uchwalona i być może nigdy nie nastąpi jej uchwalenie. Spekulowanie na temat hipotetycznego kształtu owej przyszłej reprywatyzacji jest pozbawione racji bytu. Można jedynie przypuszczać, że gdyby doszło do aktu reprywatyzacji ustawowej, przewidującego „odzyskanie” przez byłych właścicieli gruntów (ich następców prawnych) prawa własności, nie byłoby wątpliwości, że takie (ewentualne) odzyskanie przysługującego im wcześniej prawa własności nie miałoby charakteru „nabycia prawa” w rozumieniu art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Ustanowienie prawa wieczystego użytkowania gruntu na ich rzecz jest namiastką takiej reprywatyzacji, a funkcja quasi restytucyjna - przynajmniej z ich punktu widzenia - nie budzi wątpliwości.

Nie można w związku z tym zaakceptować stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, że skoro decyzja o ustanowieniu użytkowania wieczystego i umowa o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste nie przywracała stosunków własnościowych sprzed wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r., ponieważ nie miał miejsca zwrot własności nieruchomości, a tylko doszło do ustanowienia prawa rzeczowego, jedynie możliwego do ustanowienia na podstawie tego dekretu, to do sytuacji skarżącej powinien mieć zastosowanie art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych.

Wydanie na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego gruntu na rzecz byłego właściciela (jego następców prawnych) oraz zawarcie przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z byłym właścicielem (jego następcami prawnymi) umowy użytkowania wieczystego gruntu warszawskiego nie może być taktowane jako nabycie prawa wieczystego użytkowania gruntów w rozumieniu art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, a zatem sprzedaż (odpłatne zbycie) prawa wieczystego użytkowania ustanowionego w trybie art. 7 tego dekretu nie stanowi źródła przychodu w rozumieniu art. 10 ust. 1 pkt 8 tej ustawy, także wówczas gdy sprzedaż ta została dokonana przed upływem pięciu lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpiło ustanowienie użytkowania wieczystego, a także przed upływem pięciu lat od wydania decyzji administracyjnej o ustanowieniu użytkowania wieczystego i zawarcia umowy o ustanowieniu tego prawa.

Biorąc powyższe pod rozwagę, Sąd Najwyższy na podstawie art. 236 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997 r. Nr 78 poz. 483) oraz art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 1996 r. Nr 43 poz. 189 ze zm.) w związku z art. 393[13] § 1 kpc orzekł jak w sentencji.

Do góry

Uchwała Składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 5 czerwca 2000 r.

OPK 32/99

ONSA 2000/4 poz. 142

Wokanda 2000/9 str. 36

Prokuratura i Prawo - dodatek 2000/10 poz. 54

Przewodniczący: prezes NSA R. Hauser.

Sędziowie NSA: E. Mzyk (sprawozdawca), W. Rauk, W. Ryms (współsprawozdawca), M. Rzążewska.

Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem W. Czerwińskiego, prokuratora Prokuratury Apelacyjnej delegowanego do Ministerstwa Sprawiedliwości, w sprawie z wniosku Jacka Ż. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 21 grudnia 1960 r. w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa własności czasowej gruntu warszawskiego, po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2000 r. na posiedzeniu jawnym pytania prawnego pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, wniesionego na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. 1994 r. Nr 122 poz. 593 ze zm.), o następującym brzmieniu:

„Czy warunkiem skutecznego objęcia gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy, zgodnie z brzmieniem § 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. 1948 r. Nr 6 poz. 43), było łączne dokonanie Przez Zarząd Miejski m. st. Warszawy wszystkich trzech wymienionych w tym przepisie rodzajów ogłoszenia: w organie urzędowym Zarządu Miejskiego, w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w Warszawie oraz przez rozplakatowanie, czy też do wystąpienia skutku w postaci objęcia przez gminę gruntu, a tym samym do rozpoczęcia biegu sześciomiesięcznego terminu składania wniosków o ustanowienie własności czasowej, wystarczające było jedynie ogłoszenie w organie promulgacyjnym Zarządu Miejskiego?”

podjął następującą uchwałę.

Z uzasadnienia

Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, na podstawie art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. 1994 r. Nr 122 poz. 593 ze zm.), podjął w dniu 21 grudnia 1999 r. uchwałę o wystąpieniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym przytoczonym w sentencji uchwały.

W uzasadnieniu uchwały przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy:

Decyzją z dnia 21 grudnia 1960 r., wydaną przez zastępcę kierownika Wydziału Gospodarki Terenami Prezydium Rady Narodowej w Warszawie na podstawie art. 1, 7 i 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. 1945 r. Nr 50 poz. 279), odmówiono uwzględnienia podania Stanisławy D. o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o przyznanie własności czasowej do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. L. nr 13a. W uzasadnieniu decyzji podano, że termin określony w art. 7 dekretu jest terminem z zakresu prawa materialnego i nie jest dopuszczalne jego przywrócenie.

Wnioskiem z dnia 11 lutego 1999 r. Anna S., działająca w imieniu Jacka Z., zgłosiła żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 21 grudnia 1960 r., twierdząc, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W aktach sprawy bowiem brak jest dowodów wskazujących na uchybienie terminu w zgłoszeniu wniosku o przyznanie własności czasowej. Poza tym nie ustalono daty objęcia gruntów w posiadanie przez gminę.

Skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, rozpatrując zgłoszone żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 21 grudnia 1960 r., powziął wątpliwości związane z oceną prawną zgłoszonego żądania, które podzielił pełny skład Kolegium. Przede wszystkim zwrócono uwagę na wątpliwości wiążące się z wykładnią § 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. 1948 r. Nr 6 poz. 43), który przewidywał dokonywanie ogłoszeń (podanie do publicznej wiadomości) o objęciu w posiadanie przez gminę gruntów, i to ogłoszeń „przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego i w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w Warszawie oraz przez rozplakatowanie”. W razie niezachowania trybu ogłoszenia lub też dokonania tylko jednego z tych ogłoszeń nasuwa się pytanie o skutki prawne z tym związane, a zwłaszcza czy w ogóle można mówić o objęciu gruntu w posiadanie. Od dnia objęcia gruntu w posiadanie bowiem rozpoczynał bieg 6-miesięczny termin na zgłoszenie wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej. W ocenie Kolegium, można twierdzić, że zaniechanie ogłoszeń oznacza, iż nie doszło do skutecznego objęcia przez gminę gruntu w posiadanie. Do obrony byłby również pogląd przeciwny. Wszystkie te względy, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uzasadniają wystąpienie z pytaniem prawnym dotyczącym tych wątpliwości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatruje wniosek w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia organu z dnia 21 grudnia 1960 r., którym „odmówiono uwzględnienia podania Stanisławy D. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. L. nr 13a.” w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia jednak znalazło się następujące stwierdzenie: „W tym stanie rzeczy prawo własności czasowej do przedmiotowego gruntu na zasadzie art. 7 cyt. dekretu z dnia 26 października 1945 r. nie może być przyznane i jednocześnie na zasadzie art. 9 pow. dekretu wszystkie budynki położone na powyższym gruncie przeszły na własność Państwa”. W istocie zatem rozstrzygnięcie objęte decyzją z dnia 21 grudnia 1960 roku stanowi odmowę przyznania prawa własności czasowej do tego gruntu. Tak też ujmuje to skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji, twierdząc, że termin podany w art. 7 ust. 1 dekretu nie rozpoczął biegu, ponieważ nie dokonano stosownych ogłoszeń, a w związku z tym odmowa ustanowienia własności czasowej dotknięta jest wadą nieważności. Skoro tak, to wątpliwość prawna ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zagadnienie prawne przedstawione w pytaniu sprowadza się do wyjaśnienia znaczenia treści § 1 i 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. 1948 r. Nr 6 poz. 43), zwanego dalej rozporządzeniem. Przepis § 1 rozporządzenia ma następujące brzmienie:

„Obejmowanie w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy gruntów na obszarze m. st. Warszawy, nieobjętych dotychczas na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. (Dz. U. RP 1946 r. Nr 16 poz. 112), następuje w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy, podanych do publicznej wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego i w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w Warszawie oraz przez rozplakatowanie”. Z kolei § 3 rozporządzenia stanowi, iż „Grunty uważa się za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie”.

Analiza tych unormowań musi być dokonywana w zestawieniu z przepisami dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. 1945 r. Nr 50 poz. 279), zwanego dalej dekretem, a w szczególności art. 4 i 7 ust. 1. Przepis art. 7 ust. 1 dekretu czynności „objęcia w posiadanie gruntu” przez gminę nadał takie znaczenie prawne, iż od dnia objęcia w posiadanie gruntu należy liczyć początek terminu na zgłoszenie wniosku o przyznanie własności czasowej. Skoro tak, to prawne pojęcie „objęcia w posiadanie gruntów” należy łączyć z określoną datą, którą powinno określić rozporządzenie wydane na podstawie art. 4 dekretu. Według tego przepisu rozporządzenie ustala termin i tryb obejmowania w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy gruntów określonych w art. 1 dekretu.

Wychodząc z takiego założenia i poszukując daty, od której rozpoczyna bieg termin na zgłoszenie wniosku o przyznanie własności czasowej, nie można nie dostrzec, że w § 1 rozporządzenia posłużono się określeniem „obejmowanie” gruntów w posiadanie, co wskazuje na zespół czynności w czasie niedokonanym, a więc tryb obejmowania w posiadanie. W określonym trybie Zarząd Miejski miał obowiązek podania do publicznej wiadomości o przystąpieniu do obejmowania gruntów w posiadanie, dokonując ogłoszeń o tym w organie urzędowym Zarządu Miejskiego, w poczytnym piśmie codziennym oraz przez rozplakatowanie. Skutek prawny objęcia gruntu w posiadanie przez gminę jednak nie wiąże się ze wszystkimi czynnościami, o których mowa w § 1 rozporządzenia, występującymi łącznie. Skutek taki bowiem został określony w § 3 rozporządzenia, który wprost stanowi, że grunty uważa się za objęte w posiadanie „z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego”. Oznacza to, że prawne znaczenie dla objęcia gruntu w posiadanie ma wyłącznie ogłoszenie dokonane w tym organie. Tym samym z dokonaniem ogłoszeń w poczytnym piśmie codziennym oraz rozplakatowaniem rozporządzenie nie łączy w istocie żadnych skutków prawnych. Niezależnie zatem od tego, czy dokonano, czy też nie dokonano takich ogłoszeń (w poczytnym piśmie i przez rozplakatowanie), decydujące znaczenie ma ogłoszenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego, jak stanowi § 3 rozporządzenia. Kategoryczne i jednoznaczne sformułowanie § 3 rozporządzenia nie daje podstaw do wnioskowania, iż nie nastąpiło prawnie skuteczne objęcie gruntu w posiadanie przez gminę z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie, tylko z tej przyczyny, że brak jest dowodu, iż ogłoszenie było zamieszczone także w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w Warszawie oraz przez rozplakatowanie, albo że ogłoszeń w tej formie nie dokonano.

W powołanych w uzasadnieniu uchwały Kolegium wyrokach NSA oraz decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie przedstawiono argumentów, które przemawiałyby za przyjęciem odmiennej Składni przepisu § 3 rozporządzenia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 18 i 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. 1995 r. Nr 74 poz. 368 ze zm.) podjął uchwałę jak w sentencji.

Do góry

Wyrok Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 11 czerwca 2001 r.

OSA 3/2001

ONSA 2001/4 poz. 144

Przewodniczący: prezes NSA R. Hauser.

Sędziowie NSA: W. Chróścielewski, E. Janeczko (współsprawozdawca),

J. Kacprzak, W. Ryms (sprawozdawca), E. Stebnicka, L. Żakowski.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2001 r. na rozprawie sprawy ze skargi Hanny D.-S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 marca 1999 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego dotyczącego nieruchomości warszawskiej, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. 1995 r. Nr 74 poz. 368 ze zm.) skargę oddalił.

Z uzasadnienia

Hanna D.-S. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 10 lutego 1953 r. nr (...); orzeczeniem tym odmówiono ustanowienia na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. 1945 r. Nr 50 poz. 279) własności czasowej gruntu położonego w Warszawie przy ul. K. nr 61 na rzecz dotychczasowego właściciela nieruchomości oraz stwierdzono, że położony na tym gruncie budynek przeszedł na własność Państwa, ponieważ dotychczasowy właściciel nie zgłosił wniosku o ustanowienie własności czasowej. Żądanie stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia następca prawny poprzedniego właściciela uzasadniał tym, że brak było podstaw do uznania, iż właściciel lub jego następca prawny nie złożył wniosku o przyznanie własności czasowej, ponieważ w aktach sprawy nie ma dowodów na to, że nastąpiło objęcie nieruchomości w posiadanie przez gminę, gdyż nie ma „kopii ogłoszeń w gazecie, kopii plakatów, a także dowodów na powiadomienie właściciela o przystąpieniu do obejmowania w posiadanie nieruchomości”. Stanowi to naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. 1948 r. Nr 6 poz. 43), które stanowiło, że obejmowanie w posiadanie przez gminę gruntów następuje w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, podanych do publicznej wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego i w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w Warszawie oraz przez rozplakatowanie.

Decyzją z dnia 3 lutego 1999 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia 10 lutego 1953 r. W ocenie Kolegium jest bezsporne, że ani poprzedni właściciel nieruchomości, ani jego następcy prawni nie złożyli wniosku o ustanowienie własności czasowej. Sześciomiesięczny termin na złożenie takiego wniosku upłynął z dniem 11 października 1949 r., ponieważ objęcie gruntu w posiadanie przez gminę nastąpiło z dniem 11 kwietnia 1949 r. Jest to dzień wydania Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy Nr 5, w którym zamieszczono ogłoszenie o objęciu gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy. Według § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy grunty uważa się za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie. Wynikający z tego rozporządzenia obowiązek podania do publicznej wiadomości ogłoszeń także w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w Warszawie oraz przez rozplakatowanie ma dodatkową funkcję informacyjną, natomiast decydujące znaczenie miało wydanie dziennika urzędowego, w którym zamieszczono ogłoszenie. Z tego względu brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia administracyjnego.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 25 marca 1999 r. nr (...) utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 3 lutego 1999 r., podnosząc dodatkowo, że ustalenie, czy ogłoszenie o objęciu gruntu w posiadanie przez gminę ukazało się w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w Warszawie oraz przez rozplakatowanie, jest obecnie niemożliwe z powodu znacznego upływu czasu i braków w materiałach archiwalnych; nie oznacza to, że takie dodatkowe czynności informacyjne nie zostały zrealizowane. Istotne znaczenie ma również to, że nieruchomość w procesie komunalizacji stała się z mocy prawa własnością Gminy (...), a następnie Gminy - (...) na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. 1990 r. Nr 32 poz. 191 ze zm.), co zostało stwierdzone ostateczną decyzją Wojewody Warszawskiego z dnia 31 marca 1993 r. nr (...). W tym stanie rzeczy, w ocenie Kolegium, nie ma uzasadnionych podstaw do oceny, że kwestionowane orzeczenie administracyjne z 1953 r. zostało wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W skardze na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Hanna D.-S. wniosła o jej uchylenie. Skarżąca, powołując się na rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy oraz rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy, podała, że objęcie gruntu w posiadanie przez gminę wymagało ogłoszenia o sporządzonym protokole oględzin nieruchomości, ogłoszenia o przystąpieniu do objęcia gruntu w posiadanie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego, zawiadomienia o tym dotychczasowego właściciela, a ponadto dokonania ogłoszenia w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w Warszawie oraz przez rozplakatowanie. Zdaniem skarżącej, ogłoszenie w dzienniku urzędowym z dnia 11 kwietnia 1949 r. nie dotyczy gruntu przy ul. K. nr 61. W aktach sprawy brak jest protokołu przejęcia gruntu w posiadanie, kopii ogłoszenia o przejęciu gruntu w posiadanie w jednym z pism codziennych oraz plakatów zawierających ogłoszenie, a wobec tego ustalenie daty objęcia gruntu w posiadanie przez gminę nie jest możliwe. Te okoliczności mogły być powodem niezłożenia wniosku o przyznanie własności czasowej (użytkowania wieczystego) przez dotychczasowego właściciela. Ponadto, zdaniem skarżącej, orzeczenie administracyjne z dnia 10 lutego 1953 r. nie zostało doręczone dotychczasowemu właścicielowi. Te wszystkie okoliczności nie zostały wyjaśnione przez organ, który uznał, że nie mają one istotnego znaczenia dla oceny legalności orzeczenia administracyjnego z dnia 10 lutego 1953 r.

W odpowiedzi na skargę organ przytoczył argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Rozpoznając skargę, skład orzekający postanowieniem z dnia 13 marca 2001 r. I SA 726/99 wystąpił na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. 1995 r. Nr 74 poz. 368 ze zm.) o rozpoznanie sprawy przez skład siedmiu sędziów NSA ze względu na występujące w sprawie istotne wątpliwości prawne. Wątpliwości te dotyczą treści przepisów rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. 1948 r. Nr 6 poz. 43). Stanowisko, że warunkiem skutecznego objęcia gruntów w posiadanie przez gminę było zamieszczenie ogłoszenia w organie urzędowym Zarządu Miejskiego, a z dokonaniem ogłoszeń w poczytnym piśmie codziennym oraz przez rozplakatowanie nie łączą się żadne skutki prawne, budzi zastrzeżenia. Porównanie poprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r., które przewidywało imienne zawiadomienie właściciela, z rozporządzeniem Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. powinno prowadzić do wniosku, że nie wolno było „pominąć niczego, co nakazywała nowa regulacja”, a więc także obowiązku powiadamiania o czynnościach gminy za pomocą prasy i plakatów. Jeśli uwzględnić sytuację dotychczasowych właścicieli w Warszawie, dziennik urzędowy nie mógł stanowić wyłącznego źródła informacji, a wobec tego wymaga rozważenia prawne znaczenie pozostałych form informowania o objęciu gruntu w posiadanie. Można prezentować pogląd, że zachowanie każdej z form ogłoszenia było konieczne, aby nastąpiło objęcie gruntu w posiadanie przez gminę, natomiast ogłoszenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego służyło do określenia daty pewnej objęcia gruntu w posiadanie. Nie można z góry zakładać, że brak jest możliwości dowodzenia okoliczności dotyczących dopełnienia obowiązku zamieszczenia ogłoszeń w prasie i na plakatach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji konieczne jest wykazanie takich wad decyzji administracyjnej, które uznane są przez ustawodawcę za wady powodujące wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Ze względu na okoliczności sprawy i zarzuty podnoszone przez skarżącą sprawa sprowadza się do oceny, czy kwestionowane orzeczenie administracyjne z dnia 10 lutego 1953 r. zostało wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (podstawa stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa).

Według art. 7 ust. 1 dekretu Rady Ministrów z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. 1945 r. Nr 50 poz. 279), zwanego dalej dekretem, właściciele gruntów na obszarze m.st. Warszawy, które z dniem wejścia w życie dekretu przeszły na własność gminy m.st. Warszawy, mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy (po zmianach - własności czasowej, a później użytkowania wieczystego). Jeżeli wniosek taki nie został zgłoszony i nie zostało przyznane prawo wieczystej dzierżawy (własności czasowej, użytkowania wieczystego), budynki znajdujące się na gruncie przechodziły na własność gminy, a dotychczasowy właściciel uzyskiwał prawo do odszkodowania na zasadach określonych w dekrecie. Jak wiadomo, nie zostały wydane przewidziane w art. 9 ust. 3 dekretu przepisy wykonawcze w tym zakresie i dotychczasowi właściciele (ich następcy prawni) nie otrzymali takiego odszkodowania. Istotne znaczenie więc miało złożenie wniosku o przyznanie wieczystej dzierżawy (własności czasowej, użytkowania wieczystego) w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu.

Należy podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 czerwca 1996 r. W. 19/95 (OTK ZU 1996/3 poz. 25), iż byli właściciele tzw. gruntów warszawskich nie zostali potraktowani przez władze publiczne w sposób zgodny z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz z zasadą zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa. Skoro jednak komunalizacja gruntów nastąpiła z mocy samego prawa i miała charakter powszechny, to bez specjalnej regulacji prawnej osoby zainteresowane nie będą mieć skutecznych środków wzruszenia jej skutków.

Również w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 14 października 1996 r. OPK 19/96 (ONSA 1997/2 poz. 56) zwrócono uwagę, że unormowanie dotyczące tzw. gruntów warszawskich, w tym także dotyczące terminu składania wniosków o przyznanie dotychczasowym właścicielom (ich następcom prawnym) prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej, wieczystego użytkowania), budziło i budzi nadal istotne zastrzeżenia, jednakże rozwiązanie problemu gruntów warszawskich w odniesieniu do dotychczasowych właścicieli, którzy nie złożyli wniosków w terminie, wymaga zabiegów legislacyjnych.

W powołanej uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 14 października 1996 r. wyjaśniono, że termin sześciomiesięczny, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, jest terminem prawa materialnego, którego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia do zgłoszenia żądania. Z tego względu termin ten nie może być przywrócony za pomocą procesowej instytucji przywrócenia terminu. Początek biegu tego terminu, według art. 7 ust. 1 dekretu, został związany z dniem objęcia gruntu w posiadanie przez gminę, przy czym w kwestii ustalenia terminów i trybu obejmowania w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy gruntów objętych dekretem odesłano do rozporządzenia (art. 4 dekretu). Materia ta została uregulowana w rozporządzeniu Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. 1946 r. Nr 16 poz. 112), zwanego dalej rozporządzeniem z 1946 r., które utraciło moc z dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. 1948 r. Nr 6 poz. 43), zwanego dalej rozporządzeniem z 1948 r.

Z § 1 rozporządzenia z 1948 r. wynika, że ma ono zastosowanie do gruntów, które nie zostały dotychczas objęte w posiadanie przez gminę na podstawie rozporządzenia z 1946 r. Obejmowanie takich gruntów w posiadanie następuje w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, podanych do publicznej wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego i w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w Warszawie oraz przez rozplakatowanie. Ogłoszenie powinno zawierać dane określone w § 2 rozporządzenia, w tym pouczenie o treści § 3 rozporządzenia, który stanowi, że grunty uważa się za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie.

W postanowieniu z dnia 13 marca 2001 r. trafnie zwrócono uwagę, że porównanie treści rozporządzenia z 1946 r. z treścią rozporządzenia z 1948 r. prowadzi do wniosku, iż tryb obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę został radykalnie uproszczony, a w szczególności wyeliminowano indywidualne zawiadamianie dotychczasowego właściciela o podejmowanych czynnościach dotyczących gruntu. Rozwiązanie przyjęte w rozporządzeniu z 1948 r. sprowadzało się w istocie do podania do publicznej wiadomości, że grunty na określonym obszarze zostają objęte w posiadanie, a za datę objęcia gruntów w posiadanie przyjęto dzień wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie. Analizując treść rozporządzenia z 1948 r. w uchwale składu pięciu sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2000 r. OPK 32/99 (ONSA 2000/4 poz. 142), trafnie zwrócono uwagę, że bez względu na to, jakie znaczenie prawne i jakie skutki prawne ma zamieszczenie ogłoszenia o obejmowaniu gruntów w posiadanie w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w Warszawie oraz przez rozplakatowanie, stosownie do § 3 rozporządzenia grunty uważa się za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie. Przepis § 3 rozporządzenia z 1948 r. należy do kategorii przepisów określonych w teorii prawa cywilnego mianem fikcji prawnych (A. Wolter, J. Ignatowicz, K. Stefaniuk: Prawo cywilne. Zarys części ogólnej, WP PWN 2000, str. 83), ponieważ skutek nabycia (objęcia w posiadanie) łączy z czynnością, która według tego prawa nie jest (art. 348-351 kc) i nie była w czasie jego wejścia w życie (art. 307-310 prawa rzeczowego z 1946 r.) podstawą przeniesienia posiadania ani też nabycia posiadania w sposób pierwotny przez akt jednostronny, związany z faktycznym objęciem nieruchomości we władanie. Taka regulacja powodowała, że niektóre nieruchomości objęte działaniem dekretu pozostawały nadal w faktycznym władaniu dotychczasowych właścicieli (ich następców prawnych), mającym cechy posiadania. Dla tej kategorii osób późniejsze przepisy (art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - Dz. U. 1974 r. Nr 10 poz. 64 ze zm., art. 83 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - Dz. U. 1991 r. Nr 30 poz. 127 ze zm., art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. 2000 r. Nr 46 poz. 543 ze zm.) przewidywały w pewnych sytuacjach szczególne świadczenia. Przepisy te więc przynajmniej pośrednio potwierdzały wspomnianą fikcję prawną o nabyciu (objęciu w posiadanie) wskutek wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego. Ograniczona przeto jest możliwość kwestionowania przepisu § 3 rozporządzenia z 1948 r. z punktu widzenia jego zgodności z przepisami dekretu, choć unormowanie to nie wiąże skutków w zakresie objęcia gruntu w posiadanie z wymaganym przez inne przepisy tego rozporządzenia dokonaniem ogłoszenia w prasie i przez rozplakatowanie.

Nie można zgodzić się z poglądem, że § 3 rozporządzenia z 1948 r. rozstrzyga jedynie o tym, jaką datę należy przyjąć za datę objęcia gruntu w posiadanie, a więc określa jedynie datę pewną. Przepis ten bowiem stwierdza wyraźnie, że grunty uważa się za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, a nie że dniem objęcia gruntu w posiadanie jest dzień wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego. Tak więc skutek prawny, polegający na tym, że grunty na określonym obszarze zostały objęte w posiadanie przez gminę w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu, następował z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego. Odrębnym zagadnieniem jest, czy przyjęcie takiego rozwiązania stwarzało wystarczające możliwości skorzystania przez dotychczasowych właścicieli z uprawnienia do zgłoszenia w określonym terminie wniosku o ustanowienie wieczystej dzierżawy (własności czasowej), nawet gdy ogłoszenie to zostało zamieszczone w prasie i rozplakatowane, skoro było to tylko podanie ogłoszenia do wiadomości publicznej.

W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że ani dotychczasowy właściciel nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. K. nr 61, ani jego następcy prawni w ogóle nie zgłosili wniosku o przyznanie na gruncie prawa wieczystej dzierżawy (prawa własności czasowej). Jeżeli tak, to już z tego powodu nie można twierdzić, iż odmowa przyznania tego prawa i stwierdzenie przejścia budynku na własność Skarbu Państwa, objęte kwestionowanym orzeczeniem administracyjnym z dnia 10 lutego 1953 r., dotknięte są wadą nieważności na skutek rażącego naruszenia prawa, ponieważ w aktach sprawy brak jest dowodu na to, że ogłoszenie o objęciu gruntu w posiadanie było opublikowane w piśmie codziennym wydawanym w Warszawie oraz przez rozplakatowanie. Inaczej mówiąc, jeżeli wniosek, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, w ogóle nie został złożony i upłynął termin złożenia wniosku po objęciu gruntu w posiadanie przez gminę, to rozstrzygnięcie administracyjne, które przyjmuje za podstawę taki stan rzeczy, nie może być uznane za dotknięte wadą z przyczyn, które dotyczą okoliczności związanych z ogłoszeniem o objęciu gruntu w posiadanie w prasie i przez rozplakatowanie. Przyjęcie odmiennego poglądu oznaczałoby, że uchybienia dotyczące obowiązku opublikowania ogłoszeń w prasie i przez ich rozplakatowanie powodują, iż grunt nie został dotychczas objęty w posiadanie przez gminę (Skarb Państwa), mimo że realizowane były wszystkie atrybuty posiadania.

Z przedstawionych fragmentów Dzienników Urzędowych Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy Nr 10 z dnia 19 kwietnia 1948 r. oraz Nr 5 z dnia 11 kwietnia 1949 r. wynika wątpliwość, czy grunty położone w Warszawie przy ul. K. zostały objęte ogłoszeniem zamieszczonym w Dzienniku Nr 10 wydanym z datą 19 kwietnia 1948 r., czy też późniejszym ogłoszeniem zamieszczonym w Dzienniku Nr 5 z datą 11 kwietnia 1949 r., co podnosi skarżąca. Okoliczność, czy grunt przy ul. K. nr 61 został objęty ogłoszeniem zamieszczonym w Dzienniku Urzędowym wydanym z dniem 11 kwietnia 1949 r., jak przyjęto w zaskarżonej decyzji oraz w kwestionowanym orzeczeniu administracyjnym z dnia 10 lutego 1953 r., czy też wcześniej na skutek ogłoszenia zamieszczonego w Dzienniku Urzędowym z dnia 19 kwietnia 1948 r., nie ma istotnego znaczenia dla rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia 10 lutego 1953 r., skoro wniosek w ogóle nie został złożony. Wyjaśnienie zaś tylko tej okoliczności nie podważa samo przez się zasadniczego ustalenia, iż kwestionowane orzeczenie administracyjne z dnia 10 lutego 1953 r. zostało wydane po upływie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę.

Również podnoszony przez skarżącą zarzut, że orzeczenie administracyjne z dnia 10 lutego 1953 r. nie zostało doręczone stronie (dotychczasowemu właścicielowi gruntu lub jego następcom prawnym), nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, iż z tego powodu orzeczenie to dotknięte jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 kpa.

Z przytoczonych powodów brak jest podstaw do wzruszenia zaskarżonej decyzji, a wobec tego skarga nie może być uwzględniona i podlega oddaleniu na podstawie art. 27 ust. 1 cytowanej ustawy o NSA.

Do góry

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 25 kwietnia 2001 r.

I SA 1112/99

Rzeczpospolita 2001/98 str. C2

Wyrok Sądu Najwyższego - Izba Cywilna

z dnia 21 listopada 2000 r.

I CKN 1014/2000

Biuletyn Sądu Najwyższego 2001/2 str. 9

Monitor Prawniczy 2001/6 str. 335

OSNC 2001/5 poz. 76

Jurysta 2001/5 str. 32

Rejent 2001/3 str. 101

Radca Prawny 2001/3 str. 139

Palestra 2001/5-6 str. 200

Rejent 2001/6 str. 186

Glosa 2001/7 str. 44

Prawo Gospodarcze 2001/7-8 str. 21

Przewodniczący: Sędzia SN Stanisław Dąbrowski (sprawozdawca).

Sędziowie SN: Iwona Koper, Marek Sychowicz.

Sąd Najwyższy po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2000 r. na rozprawie sprawy z powództwa Marii K., Małgorzaty K., Zygfryda Ś. przeciwko: Gminie W. C. Dzielnicy M., Stefanowi J. i Urszuli J. o stwierdzenie nieważności umowy, na skutek kasacji pozwanych Urszuli i Stefana małżonków J. od wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 1999 r.,

oddalił kasację i zasądził od pozwanych Urszuli i Stefana małżonków J. na rzecz powodów kwotę 1.500 zł tytułem zwrotu kosztów procesu za instancję kasacyjną.

Uzasadnienie

Sąd Wojewódzki w Warszawie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 1997 r. ustalił, że sporządzona w dniu 24 maja 1996 r. w formie aktu notarialnego umowa ustanowienia odrębnej własności lokalu, sprzedaży lokalu oraz oddania części gruntu w użytkowanie wieczyste, zawarta pomiędzy pozwaną Gminą W.C. a pozwanymi Stefanem J. i Urszulą Krystyną J., jest nieważna.

Sąd Wojewódzki poczynił następujące ustalenia: Wymienioną wyżej umową Gmina W. C. sprzedała małżonkom J. lokal nr 4 w budynku przy ul. Z. nr 15 o pow. 78,43 m2, piwnicę o pow. 33,31 m2 wraz z udziałem 0,195 części wspólnych budynku i innych urządzeń, które nie służą do wyłącznego użytku właścicieli poszczególnych lokali, oraz oddała w użytkowanie wieczyste udział 0,195 działki gruntu nr 226 o pow. 1.860 m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta Kw (...) przez Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa. Dla lokalu utworzono księgę wieczystą nr (...), do której wpisano jako właścicieli małżonków J.

Działka gruntu nr 216 o powierzchni 1.860 m2 składa się z działek gruntu nr 8216 o pow. 912,50 m2 oraz 8.117 o pow. 927,50 m2 i działki pod ulicami o pow. 19 m2, których właścicielami byli Wojciech i Amelia małżonkowie Z. W dniu 14 marca 1949 r. pełnomocnik małżonków Z. złożył do Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie wniosek o przyznanie własności czasowej w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. 1945 r. Nr 50 poz. 279). Wniosek ten został rozpoznany dopiero po 47 latach od jego zgłoszenia, decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 31 grudnia 1996 r.

Na działce przy ul. Z. znajdował się budynek zasiedlony przed wrześniem 1939 r. W dniu 14 grudnia 1949 r. Wojciechowi Z. zakazano dokonywania napraw i budynek przekazano w administrację Prezydentowi m. st. Warszawy.

Następcami prawnymi właścicieli nieruchomości Wojciecha i Amelii małżonków Z. są w drodze spadkobrania powodowie Maria K., Małgorzata K. i Zygfryd Ś.

Sąd Wojewódzki uznał, że pozwana Gmina nie była władna zawrzeć umowy notarialnej w dniu 24 maja 1996 r., gdyż w tej dacie nie był rozpoznany wniosek poprzedników prawnych powodów o przyznanie własności czasowej gruntu w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Skutkiem tego jest nieważność umowy, stosownie do art. 58 § 1 kc.

Usytuowany na działce budynek zbudowany i zasiedlony w 1938 r., pomimo że nie został wykończony oraz nie wyremontowano go po zniszczeniach wojennych do dnia 14 grudnia 1949 r., stanowił odrębną nieruchomość zgodnie z art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Stanowił on własność małżonków Z., a po ich śmierci ich następców prawnych i Gmina nie miała prawa sprzedać znajdującego się w nim lokalu nr 4, albowiem nie była jego właścicielem, co także skutkuje nieważność umowy. Odebranie małżonkom Z., decyzją Urzędu Miejskiego m.st. Warszawy z dnia 14 grudnia 1949 r., prawa przeprowadzenia napraw budynku nie stanowi rozstrzygnięcia wniosku z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r.

Sąd uznał ponadto, że pozwanych małżonków J. nie chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece Dz. U. 1982 r. Nr 19 poz. 147 ze zm.), albowiem zdawali sobie sprawę z tego, iż stan prawny nieruchomości jest sporny oraz że toczy się postępowanie administracyjne na skutek działań spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości, zmierzające do odzyskania działki, czemu chcieli przeszkodzić, pisząc wiele pism do Urzędu Gminy M. Mimo tego, że nieruchomość była opisana w księdze wieczystej (...) jako wyłączna, nie obciążona żadnymi prawami własność Gminy, pozwani, nabywając własność lokalu oraz użytkowanie wieczyste gruntu, byli - ze względu na tę świadomość - w złej wierze w rozumieniu art. 6 ustawy o księgach wieczystych i hipotece.

Apelację pozwanych Urszuli i Stefana małżonków J. Sąd Apelacyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 czerwca 1999 r. oddalił. Zdaniem Sądu Apelacyjnego, prawidłowe są ustalenia Sądu pierwszej instancji co do daty postawienia i zasiedlenia budynku oraz ocena, że podlegał on działaniu art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Pozwani nie przedstawili dowodów na potwierdzenie swojej tezy, że budynek spełniający wymogi art. 5 dekretu nie istniał. (...)

Sąd Apelacyjny uznał, że z treści załączonych do akt sprawy pism podpisywanych przez pozwanego Stefana J. wynika, że pozwani byli poinformowani o staraniach powodów zmierzających do odzyskania nieruchomości i dokładnie znali podstawę prawną tych starań, mianowicie niewydanie decyzji na podstawie dekretu z 1945 r. Z tego względu Sąd Apelacyjny podzielił stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że pozwani, zawierając w dniu 24 maja 1996 r. umowę, działali w złej wierze, więc nie chroni ich rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Od wyroku Sądu Apelacyjnego pozwani Stefan i Urszula małżonkowie J. wnieśli kasację opartą na obu podstawach z art. 393[1] kpc. Zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy art. 227 i 233 § 1 i art. 328 § 2 kpc przez uznanie, że dowód z decyzji administracyjnej z dnia 7 grudnia 1973 r. zgłoszony w postępowaniu apelacyjnym dotyczy innej działki Karola Z. i nie ma związku ze sprawą niniejszą bez wskazania bliższych przyczyn takiej oceny, mimo kluczowego zdaniem skarżących znaczenia tego dowodu, art. 233 § 1 kpc przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów przy ustalaniu okoliczności, które miały świadczyć o złej wierze małżonków J., art. 5 i 232 zdanie drugie kpc przez nieudzielenie pozwanym wskazówek o możliwości przeprowadzenia dowodów np. z opinii biegłego czy oglądu akt archiwalno-budowlanych na okoliczność, że budynek w 1945 r. był w stanie, który uzasadniał uznanie późniejszej odbudowy za budowę nowego obiektu, po myśli art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz. U. 1947 r. Nr 52 poz. 270) i niedopuszczenie takich dowodów z urzędu oraz art. 234 kpc przez przyjęcie obalenia domniemania dobrej wiary pozwanych wynikającego z art. 7 kc na podstawie okoliczności, które nie mogły mieć decydującego znaczenia.

Ponadto skarżący zarzucili wyrokowi Sądu Apelacyjnego naruszenie art. 5 i 6 ustawy o księgach wieczystych i hipotece przez ich błędną wykładnię oraz art. 7 kc przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu kasacji podnieśli, że Sąd Apelacyjny, przypisując nadmierne znaczenie treści art. 6 § 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, nie wyciągnął należytych wniosków z przepisu art. 7 kc, który przyjmuje domniemanie dobrej wiary. Przepis art. 6 § 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece dotyczy oceny wiadomości o treści księgi wieczystej, lecz nie obejmuje informacji o zgłoszonych roszczeniach. Pozwani mogli się z łatwością dowiedzieć, że byli właściciele starają się o przyznanie im działki, ale jest to za mało, aby mówić o świadomości, że księga wieczysta podaje nieprawdziwe dane; w księdze wieczystej w dniu 24 maja 1996 r. jako właściciel wpisana była Gmina.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Kasacja nie jest zasadna. Użyte w niej argumenty zmierzają w dwóch kierunkach. Po pierwsze, skarżący starają się wykazać wadliwość ustaleń, z których wynika, że w umowie z dnia 24 maja 1996 r. pozwana Gmina rozporządziła cudzym prawem; po drugie, starają się przekonać, że chroni ich, jako nabywców prawa własności lokalu i wieczystego użytkowania gruntu, rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Poza granicami kasacji (art. 393[11] kpc) pozostają kwestie dotyczące zastosowania art. 58 kc.

Niektóre istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności nie były przez pozwanych kwestionowane. Poza sporem jest, że nieruchomość objęta umową pozwanych z dnia 24 maja 1996 r. podlegała działaniu dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. 1945 r. Nr 50 poz. 279 ze zm.), że w chwili wejścia w życie dekretu nieruchomość była zabudowana oraz że poprzednicy prawni powodów w dniu 14 marca 1949 r. złożyli w trybie art. 7 dekretu wniosek o przyznanie im własności czasowej.

Kluczowym zagadnieniem jest kwestia, czy wniosek o przyznanie własności czasowej został rozpoznany przed datą zawarcia umowy przez pozwanych, tj. przed dniem 24 maja 1996 r.

Pozwani zaoferowali w postępowaniu apelacyjnym dowód z decyzji administracyjnej z dnia 7 grudnia 1973 r. odmawiającej ustanowienia wieczystego użytkowania Karolowi Z., twierdząc, że decyzja ta wydana została w wyniku rozpoznania wniosku poprzedników prawnych powodów. Już z samej treści tej decyzji wynika, że dotyczy ona innej nieruchomości, oznaczonej niegdyś numerem hipotecznym (...), o powierzchni 1.156 m2. Niniejsza sprawa dotyczy natomiast ustalenia nieważności umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste udziału w działce nr (...), oznaczonej dawniej numerami hipotecznymi (...) i (...).

Po częściowym rozpatrzeniu wniosku z dnia 14 marca 1949 r. wydana została przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzja dopiero w dniu 31 grudnia 1996 r. Decyzją tą ustanowiono użytkowanie wieczyste na rzecz powodów udziału wynoszącego 0,805 części gruntu o powierzchni 1.860 m2, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr (...), potwierdzono, że budynek wybudowany na gruncie przed 1945 r. stanowi własność dotychczasowych właścicieli, i pozostawiono do rozpatrzenia w późniejszym terminie wniosek co do udziału 0,195 części gruntu.

W tak oczywistym stanie rzeczy Sąd Apelacyjny, przy ocenie wartości dowodu, uprawniony był do lakonicznego tylko stwierdzenia, że decyzja z dnia 7 grudnia 1973 r. dotyczyła innej działki i nie ma związku ze sprawą niniejszą. Trafność tej oceny nie budzi wątpliwości, więc zarzut naruszenia przepisów art. 227, 233 § 1 i art. 328 § 2 kpc nie może być uznany za usprawiedliwiony.

Stosownie do art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r., budynki oraz inne przedmioty znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy m.st. Warszawy pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli. Dla zachowania własności budynku istotne jest, że znajdował się on na gruncie w dniu wejścia w życie dekretu, tj. w dniu 21 listopada 1945 r., a to nie zostało zakwestionowane. Późniejsze nakłady nie mają znaczenia dla zachowania prawa własności.

Przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz. U. 1947 r. Nr 52 poz. 276) przewidywał, że naprawę budowli położonych na Ziemiach Odzyskanych, zniszczonych więcej niż w 33%, a na pozostałym obszarze kraju więcej niż w 66%, uważa się za nową budowę. Przepis ten miał znaczenie przy ubieganiu się o pomoc Państwa przy odbudowie, nie był to natomiast przepis nacjonalizacyjny. Nawet, jeśli po objęciu zarządu nieruchomości przez Gminę, nakłady na budynek przekroczyłyby powyższe wskaźniki procentowe, to nie pozbawiłoby to dotychczasowych właścicieli prawa własności. Prowadzenie dowodów na okoliczność w jakim stopniu budynek był zniszczony przed objęciem go we władanie Gminy, w tej sprawie byłoby zbędne. W żadnym razie Sąd Apelacyjny nie miał obowiązku udzielania w tym zakresie wskazówek dowodowych pozwanym lub poszukiwania dowodów z urzędu. Zarzut naruszenia art. 5 kpc i art. 232 zdanie drugie kpc jest całkowicie chybiony.

Budynki, o jakich mowa w art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r., stały się odrębnymi nieruchomościami (art. XXXIX § 3 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych, Dz. U. 1946 r. Nr 57 poz. 321). Własność budynków wygasała dopiero w razie odmowy przyznania własności czasowej, a następnie wieczystego użytkowania, albo w razie niezłożenia, w przewidzianym w art. 7 ust. 1 dekretu terminie, wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy (zamienionej potem na własność czasową, a następnie na wieczyste użytkowanie). W konkretnej sprawie oznacza to, że pozwana Gmina, zbywając w dniu 24 maja 1996 r., a więc kilka miesięcy przed rozpoznaniem wniosku właścicieli z dnia 14 marca 1949 r. o przyznanie im własności czasowej, lokal w budynku i oddając część gruntu w wieczyste użytkowanie, rozporządziła cudzym prawem.

Pozwana Gmina wpisana była w księdze wieczystej jako właściciel. Nabywcę prawa własności ujawnionego w księdze wieczystej, zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. 1982 r. Nr 19 poz. 147 ze zm. - „u.k.w.h.”), chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Jednakże stosownie do art. 6 ust. 1 tej ustawy, rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie chroni rozporządzeń dokonanych na rzecz nabywcy działającego w złej wierze. Definicję złej wiary w rozumieniu art. 6 zawiera ust. 2 tego przepisu; w złej wierze jest ten kto wie, że treść księgi wieczystej jest niezgodna z rzeczywistym stanem prawnym, albo ten kto z łatwością mógł się o tym dowiedzieć. Przepis art. 7 kc wprowadza prawne domniemanie dobrej wiary. Na mocy art. 234 kpc domniemanie to jest wiążące dla sądu, ale może zostać obalone.

W konkretnej sprawie Sąd Apelacyjny ustalił, że pozwani w chwili zawarcia umowy wiedzieli, iż toczy się postępowanie administracyjne na skutek wniosku byłych właścicieli nieruchomości objętej umową, złożonego na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Ustalenie to nie jest wadliwe, a na jego trafność wskazuje treść kilku pism podpisanych przez pozwanego Stefana J., załączonych do akt.

Zgodzić się można ze stanowiskiem kasacji, że - ogólnie rzecz biorąc - świadomość, iż byli właściciele wystąpili z roszczeniami, nie jest równoznaczna ze świadomością niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Roszczenie z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. ma jednak szczególny charakter. Jego specyfika polega na tym, że prawo własności budynków byłych właścicieli gruntu wygasa dopiero z chwilą uprawomocnienia się decyzji o odmowie przyznania im prawa wieczystego użytkowania gruntu. Do tego czasu pozostają właścicielami budynków. Wynika stąd, że w razie nierozpoznania wniosku byłych właścicieli złożonego na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., wykreślenie ich prawa w księdze wieczystej i wpisanie jako właściciela Gminy z zasady jest wadliwe.

Świadomość tego stanu rzeczy przez nabywcę świadczy o jego złej wierze w rozumieniu art. 6 ust. 2 ukwh. W konsekwencji, nabywcy prawa własności lokalu i udziału w wieczystym użytkowaniu gruntu objętego przepisami dekretu z dnia 26 października 1945 r. nie chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych, jeżeli w chwili zawarcia umowy wiedział on, że nie został jeszcze rozpoznany wniosek byłych właścicieli o przyznanie im wieczystego użytkowania gruntu, złożony na podstawie art. 7 tego dekretu. Nieusprawiedliwione zatem są także zarzuty kasacji co do naruszenia art. 5 i 6 ukwh, art. 7 kc oraz art. 234 kpc.

Z powyższych względów i na mocy art. 393[12] kpc Sąd Najwyższy orzekł, jak w sentencji wyroku.

Do góry

Uchwała Składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 23 października 2000 r.

OPK 11/2000

ONSA 2001/2 poz. 60

Prokuratura i Prawo - dodatek 2001/2 poz. 39

Przewodniczący: prezes NSA R. Hauser.

Sędziowie NSA: E. Janeczko, E. Mzyk (sprawozdawca), W. Ryms, E. Stebnicka (współsprawozdawca).

Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej W. Skoniecznego w sprawie z odwołania Zofii M. i Janiny Julii J.B. od orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 13 maja 1952 r. w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu, po rozpoznaniu w dniu 23 października 2000 r. na posiedzeniu jawnym pytań prawnych pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, zgłoszonych na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. 1994 r. Nr 122 poz. 593 ze zm.), o następującym brzmieniu:

„1) Czy stwierdzenie pod rządami kodeksu postępowania administracyjnego nieważności orzeczenia administracyjnego organu odwoławczego działającego na zasadzie art. 93 i 94 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. 1928 r. Nr 36 poz. 341 ze zm.) odnawia postępowanie odwoławcze?”

„2) W razie odpowiedzi pozytywnej - czy wydanie decyzji, którą Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego Ministra Gospodarki Komunalnej (utrzymującego w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie) w części (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), a w części stwierdził wydanie tego orzeczenia z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 kpa) i w której wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie jako organ zobowiązany do rozpoznania odwołania, ogranicza zakres i sposób rozpoznania odwołania przez ten organ odwoławczy?”

„3) Czy w świetle przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 1997 r. Nr 115 poz. 741 ze zm.) - art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 216a - rozpoznawanie wniosków złożonych w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. 1945 r. Nr 50 poz. 279) może obecnie następować w trybie administracyjnoprawnym?”

podjął następującą uchwałę.

Z uzasadnienia

Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, działając na podstawie art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. 1994 r. Nr 122 poz. 593 ze zm.), podjął w dniu 14 kwietnia 2000 r. uchwałę w sprawie wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniami prawnymi przedstawionymi w sentencji niniejszej uchwały.

W uzasadnieniu swej uchwały Kolegium przytoczyło następujący stan faktyczny sprawy:

Nieruchomość położona w Warszawie przy ulicy D. nr 2/4, oznaczona w rej. hip. numerem (...), o powierzchni 7.478,6 m2, stanowiła niepodzielną własność Zofii M. oraz Janiny Julii J.B. (z domu B.N.) w częściach równych. Nieruchomość ta z mocy art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. 1945 r. Nr 50 poz. 279) przeszła na własność gminy m. st. Warszawy.

W dniu 2 czerwca 1948 r. poprzednie współwłaścicielki nieruchomości wystąpiły w trybie art. 7 tego dekretu z wnioskiem o przyznanie im własności czasowej z czynszem symbolicznym. Orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 13 maja 1952 r. odmówiono uwzględnienia wniosku, a jednocześnie orzeczeniem tym stwierdzono, że wszystkie budynki znajdujące się na tym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa.

Minister Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia 20 stycznia 1953 r., po rozpoznaniu odwołania byłych właścicielek, powołując się na art. 93 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. 1928 r. Nr 36 poz. 341 ze zm.), postanowił zaskarżone orzeczenie pozostawić w mocy.

Powołane orzeczenie administracyjne z dnia 13 maja 1952 r. stanowiło podstawę wpisu prawa własności do księgi wieczystej nr hip. (...) na rzecz Skarbu Państwa (postanowienie Sądu Powiatowego dla Warszawy - (...) z dnia 2 czerwca 1955 r.).

Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami Dzielnicy (...) Urzędu Gminy Warszawa - (...) w piśmie z dnia 26 sierpnia 1996 r. wyjaśnił, że obszar poprzedniej nieruchomości (...) nr rej. (...) znajduje się obecnie w granicach działek 116, 117 i 118, stanowiących własność Gminy, przy czym działki nr 116 i 117 zostały oddane w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej „E.” i (...) Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej, natomiast działka nr 118 pozostaje we władaniu Zarządu Budynków Mieszkalnych.

Pozostaje poza sporem, że spadek po zmarłej Janinie Julii J.B. nabyli syn Wojciech J.B. i wnuk Tomasz Feliks J.B., natomiast spadek po zmarłej Zofii M.-J. (z domu B.N.) nabyła wnuczka Elżbieta Maria M.-B. w całości, na mocy prawomocnych postanowień sądu o stwierdzeniu nabycia spadku.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpoznaniu wniosku Zofii M.-J. i Janiny J.B., decyzją z dnia 25 stycznia 1999 r. stwierdził, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 20 stycznia 1953 r. w zakresie działek o numerach ewidencyjnych 116 i 117 została wydana z naruszeniem prawa, a w pozostałym zakresie (to jest w odniesieniu do działki nr 118) stwierdził jej nieważność. W uzasadnieniu decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podano, że oddanie w użytkowanie wieczyste działek nr 116 i 117 wywołało nieodwracalne skutki prawne, co uzasadnia stwierdzenie wydania decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z naruszeniem prawa w części dotyczącej działek 116 i 117. Pismem z dnia 7 maja 1999 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, w trybie art. 65 § 1 kpa, przekazał sprawę Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie do rozpoznania odwołania od orzeczenia administracyjnego z dnia 13 maja 1952 r.

Skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego, rozpoznając odwołanie od orzeczenia administracyjnego z dnia 13 maja 1952 r., powziął wątpliwości związane z oceną prawną rozpoznawanego roszczenia. Wątpliwości te podzielił pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego, który za uzasadnione uznał wystąpienie z pytaniami prawnymi cytowanymi na wstępie. Zdaniem Kolegium, w decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie dokonano prawidłowego rozróżnienia kompetencji organu odwoławczego, unormowanej w rozporządzeniu z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, na podstawie którego została wydana decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 20 stycznia 1953 r., w porównaniu z rozwiązaniami kodeksu postępowania administracyjnego. Rozporządzenie bowiem inaczej niż ten kodeks określało pozycję organu odwoławczego, który wydawał jedynie akt formalny o zatwierdzeniu orzeczenia organu I instancji, przy czym w obrocie prawnym funkcjonowało wyłącznie orzeczenie organu I instancji. Możliwość zatwierdzenia orzeczenia niższej instancji nie kreowała nowej decyzji, wydanej przez organ odwoławczy. Dlatego też, w ocenie Kolegium, dyskusyjne było zawarcie w decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast rozstrzygnięcia o stwierdzeniu w części nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 20 stycznia 1953 r. oraz stwierdzenie, że w części została ona wydana z naruszeniem prawa, co uzasadnia wątpliwość podniesioną w pytaniu pierwszym.

Wyłania się też problem oceny skutków prawnych decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, a w tym czy „sprawa powraca do stadium postępowania odwoławczego”. Jak dalej wywodzono w uzasadnieniu uchwały Kolegium, gdyby zaakceptować pogląd o „odnowieniu postępowania odwoławczego”, niezbędne byłoby określenie, czy i w jakim zakresie Kolegium związane jest decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 25 stycznia 1999 r. W tej decyzji bowiem została dokonana merytoryczna ocena sprawy, wobec czego powstaje istotna wątpliwość co do zakresu związania Kolegium tą oceną, jak również nadal obowiązującą (w części) decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej. Nie można pominąć, że dokonane ustalenia oraz ocena prawna Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odnoszą się do całej sprawy i niezależnie od możliwości podzielenia tych poglądów przez Kolegium powstają wątpliwości przedstawione w pytaniu drugim.

Wreszcie, zdaniem Kolegium, otwartą kwestią jest odniesienie się do kompetencji organu odwoławczego przy ocenie roszczenia zgłoszonego na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Przepisy dekretu nie zawierają żadnych szczegółowych uregulowań dotyczących postępowania administracyjnego, przy czym - począwszy od dnia 5 grudnia 1990 r. - podstawowym trybem ustanawiania użytkowania wieczystego jest czynność cywilnoprawna i taki tryb może mieć zastosowanie do gruntów warszawskich. Przemawia za tym art. 34 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 1997 r. Nr 115 poz. 741), a także art. 233 tej ustawy, zgodnie z którym sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy prowadzi się na podstawie jej przepisów. Wprawdzie ta ustawa dopuszcza w niektórych wypadkach ustanowienie użytkowania wieczystego w drodze decyzji administracyjnej (art. 214 ust. 3 i art. 216 ustawy), są to jednak przepisy szczególne. Odmienne stanowisko zajęto w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 11 grudnia 1995 r. VI SA 9/95 (ONSA 1996/1 poz. 7), gdzie stwierdzono, że przepisy omawianego dekretu „są wystarczającą podstawą materialnoprawną” decyzji orzekającej o roszczeniu wynikającym z jego art. 7, jednakże w tym samym uzasadnieniu wskazano na konieczność odniesienia się do przepisów kodeksu cywilnego. Pogląd ten został uzupełniony w uchwale NSA z dnia 15 kwietnia 1996 r. OPK 9/96 (ONSA 1997/1 poz. 7), jednakże do istotnej zmiany stanu prawnego doszło z dniem 1 stycznia 1998 r. Dynamiczne zmiany stanu prawnego uzasadniają pytanie, czy uchwała z dnia 11 grudnia 1995 r. w sprawie VI SA 9/95 zachowuje aktualność, a w konsekwencji czy uzasadnione jest zgłoszenie wątpliwości zawartych w pytaniu trzecim.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wątpliwość zgłoszoną w pytaniu pierwszym Kolegium wiąże z różnicami między unormowaniami kompetencji organu odwoławczego zawartymi w przepisach rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. 1928 r. Nr 36 poz. 341 ze zm.), na podstawie którego została wydana decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 20 stycznia 1953 r., a rozwiązaniami kodeksu postępowania administracyjnego, na podstawie którego orzekał Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, stwierdzając w części nieważność decyzji z dnia 20 stycznia 1953 r., a w części jej wydanie z naruszeniem prawa. Na tej podstawie, zdaniem Kolegium, powstaje wątpliwość, czy sprawa powraca do stadium postępowania odwoławczego oraz czy można mówić o „odnowieniu postępowania odwoławczego”. Na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć twierdząco.

Można i należy bronić poglądu, według którego stwierdzenie (na podstawie art. 156 § 1 kpa) nieważności orzeczenia administracyjnego, wydanego przez organ odwoławczy na podstawie art. 93 i 94 cytowanego rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, oznacza, że w obrocie prawnym pozostaje wyłącznie decyzja organu I instancji oraz że wszczęte postępowanie administracyjne nadal jest w toku. Oceny tej nie zmienia okoliczność wyeksponowana w pytaniu prawnym, że to rozporządzenie odmiennie określało kompetencje organu odwoławczego w porównaniu z rozwiązaniami kodeksowymi. Nie ulega wątpliwości, że do spraw pozostających w toku mają zastosowanie obecnie obowiązujące przepisy proceduralne. Skoro tak, to i kompetencje organu odwoławczego należy oceniać wyłącznie w płaszczyźnie unormowań zawartych w art. 138 kpa. Bez znaczenia przy tym jest okoliczność podnoszona w uchwale Kolegium na temat odmiennych unormowań kompetencji organu odwoławczego w omawianym rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej, już choćby tylko z tej przyczyny, że przepisy tego rozporządzenia nie mają zastosowania w sprawie.

Oznacza to jednocześnie, że w razie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego, wydanego przez organ odwoławczy na podstawie art. 93 i 94 omawianego rozporządzenia, wszczęte postępowanie administracyjne nadal jest w toku, wniesione odwołanie podlega rozpoznaniu przez organ odwoławczy, a zakres rozstrzygnięcia organu odwoławczego wyznacza wyłącznie przedmiot sprawy, który nie został rozstrzygnięty ostateczną decyzją (w całości lub w części). Używając zatem terminologii, którą posługuje się Kolegium, w razie stwierdzenia nieważności tylko decyzji organu odwoławczego sprawa „powraca” do stadium postępowania odwoławczego i w takiej sytuacji można mówić o „odnowieniu postępowania odwoławczego”. Uzasadnia to udzielenie odpowiedzi jak w pkt 1 uchwały.

Istota wątpliwości podniesionej w pytaniu drugim sprowadza się w okolicznościach sprawy do udzielenia odpowiedzi na pytanie, jaki jest wówczas zakres kognicji organu odwoławczego. Jednocześnie jednak należy zauważyć, że nie są w pełni zrozumiale wywody Kolegium, nawiązujące do problemu „związania oceną i wskazaniami co do dalszego toku postępowania administracyjnego” (co zresztą podważa i neguje Kolegium). Podniesiono bowiem, że skoro funkcjonuje w obrocie powołana wyżej decyzja z dnia 25 stycznia 1999 r., „której Kolegium nie może usunąć, jego działania zostają ograniczone i nie może ono objąć postępowaniem odwoławczym gruntu wchodzącego w skład działek nr 116 i 117 - co stanowi naruszenie podstawowej zasady postępowania odwoławczego, w którym należy dokonywać merytorycznej oceny całości sprawy”. Stwierdzono też, że „Taki zakres kompetencji Kolegium wymaga dokonania odrębnej oceny nakładania się czynności prawnej dokonanej w tej sprawie przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zarówno w świetle art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy, jak i w zakresie autonomii działań samorządu terytorialnego dysponującego swoim mieniem komunalnym”.

Przede wszystkim należy przypomnieć, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 25 stycznia 1999 r. jest ostateczna i że nie zostało wszczęte jakiekolwiek postępowanie administracyjne zmierzające do jej wzruszenia. Dlatego zarówno Kolegium, jak i skład orzekający w niniejszej sprawie są związane skutkami procesowymi tej ostatecznej decyzji. Oznacza to, że w warunkach sprawy przedmiotem rozstrzygnięcia organu odwoławczego jest wyłącznie nierozpoznane dotychczas odwołanie strony w zakresie, w jakim Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 25 stycznia 1999 r. stwierdził nieważność części decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 20 stycznia 1953 r. (w odniesieniu do działki nr 118). Tak rozumiany zakres pozostawania sprawy w toku (a więc zakres rozpoznania odwołania) określa właściwość organu odwoławczego. Z tego względu bezprzedmiotowe są rozważania dotyczące „usunięcia” nieprawidłowości decyzji ostatecznej czy też „ograniczenia” kompetencji organu odwoławczego. Tym samym, odnosząc się do wątpliwości zgłoszonej w pytaniu drugim, w jej zakresie ograniczonym przedmiotem rozpoznania sprawy, należy uznać, że zakresem rozstrzygnięcia organu odwoławczego objęte jest wyłącznie rozstrzygnięcie o zgłoszonym żądaniu w tej części, w której decyzja organu I instancji nie stała się ostateczna, co w konsekwencji uzasadnia podjęcie uchwały jak w pkt 2.

Jeśli chodzi o wątpliwość zgłoszoną w pytaniu trzecim, została ona już wyjaśniona w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, aczkolwiek przy innym stanie prawnym. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd i argumenty przytoczone w uchwale składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 1995 r. VI SA 9/95 (ONSA 1996/1 poz. 7). W szczególności należy uwzględnić, że art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. 1945 r. Nr 50 poz. 279) stanowi samodzielną podstawę materialnoprawną oceny zgłoszonego żądania ustanowienia prawa wieczystej dzierżawy (użytkowania wieczystego). Jak to już wywiedziono w powołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 1995 r., analiza przepisów dekretu wykazuje, że na gminie spoczywał obowiązek uwzględnienia wniosku dotychczasowego właściciela, jeżeli korzystanie z gruntu dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Jednocześnie przepisy dekretu stanowiły, że gmina ma określić warunki, na których umowa może być zawarta. Tego rodzaju postanowienia prawodawcy jednoznacznie wskazują na tryb decyzyjny przy ocenie zgłoszonego wniosku. Nie ma przy tym znaczenia podnoszona przez Kolegium okoliczność, że w aktualnym stanie prawnym ustanowienie prawa użytkowania wieczystego następuje w drodze umowy. Zarówno bowiem przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 1997 r. Nr 115 poz. 741 ze zm.), jak i przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Tekst jednolity: Dz. U. 1991 r. Nr 30 poz. 127 ze zm.), stworzyły nowe podstawy ubiegania się o zwrot przejętych na rzecz Państwa nieruchomości w razie spełnienia określonych tam przesłanek. Nie zastępują one uprawnień byłych właścicieli wynikających z art. 7 powołanego wyżej dekretu.

Inaczej rzecz ujmując, brak jest tożsamości materialnoprawnej pomiędzy unormowaniami dekretu a przepisami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz obecnie obowiązującą ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Dlatego też np. nieuwzględnienie wniosku zgłoszonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu nie pozbawia dotychczasowego właściciela możliwości domagania się zwrotu nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i odwrotnie. Konsekwencją odrębności i samodzielności tych roszczeń jest między innymi konieczność rozpoznania wniosków zgłoszonych na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu. Jednocześnie, jak już o tym była mowa i co zostało wyjaśnione w cytowanej uchwale składu pięciu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 1995 r. VI SA 9/95, rozpoznanie tego rodzaju wniosku następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Biorąc pod uwagę powyższe wywody i argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 18 ust. 2 w związku z art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. 1995 r. Nr 74 poz. 368 ze zm.) udzielił odpowiedzi jak w sentencji uchwały.

Do góry

Uchwała Składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 23 października 2000 r.

OPK 12/2000

OSP 2001/3 poz. 43

Glosa 2001/6 str. 44

ONSA 2001/2 poz. 61

Prokuratura i Prawo - dodatek 2001/2 poz. 40

1. Stwierdzenie nieważności decyzji organu drugiej instancji uzasadnia ponowne rozpatrzenie odwołania.

Glosa: Borkowski Janusz OSP 2001/3 str. 138

Aprobująca.

Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej w sprawie z wniosku Anny B.-M. i Bogusława D. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 29 czerwca 1977 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu, po rozpoznaniu w dniu 23 października 2000 r. na posiedzeniu jawnym pytań prawnych pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, zgłoszonych na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. 1994 r. Nr 122 poz. 593 z późn. zm.), o następującym brzmieniu:

„1) Czy stwierdzenie nieważności decyzji drugoinstancyjnej (organu odwoławczego) odnawia postępowanie odwoławcze?

2) Czy przyznanie decyzją ostateczną odszkodowania za grunt warszawski - w związku z wydaniem decyzji negatywnie rozstrzygającej wniosek złożony w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. 1945 r. Nr 50 poz. 279) - dopuszcza stwierdzenie nieważności tej decyzji negatywnej”?

podjął następującą uchwałę.

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie przedstawiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w trybie art. 22 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. 1994 r. Nr 122 poz. 593 ze zm.) przytoczone w sentencji uchwały pytania prawne, w następującym stanie faktycznym sprawy.

Poprzedni współwłaściciele nieruchomości o powierzchni 455 m2, położonej w Warszawie przy ul. Z. 47 (poprzednio 21), w dniu 12 czerwca 1949 r. wystąpili w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. 1945 r. Nr 50 poz. 279) z wnioskiem o przyznanie im prawa własności czasowej. Decyzją z dnia 4 stycznia 1977 r. Naczelnik Dzielnicy Warszawa-Wola odmówił przyznania własności czasowej do gruntu i jednocześnie stwierdził przejęcie na własność Państwa wszystkich budynków znajdujących się na tym gruncie, gdyż nieruchomość miała być zajęta pod magistralę sieci cieplnej. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 29 czerwca 1977 r. Decyzją z dnia 10 lutego 1977 r. Naczelnik Dzielnicy Warszawa-Wola pozostawił bez rozpoznania wniosek poprzednich właścicieli o przyznanie odszkodowania, podając w uzasadnieniu, że nie ma tu zastosowania art. 53 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1974 r. Nr 10 poz. 64), bo nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym o 19 izbach, a wskazane w art. 9 dekretu przepisy o odszkodowaniu nie zostały wydane. Po tej dacie, tj. 10 lutego 1977 r., były wydawane jeszcze różne rozstrzygnięcia dotyczące odszkodowania. Wreszcie decyzją z dnia 28 listopada 1996 r. Kierownik Urzędu Rejonowego ustalił na rzecz poprzednich właścicieli Anny B.-M. i Bogusława D. odszkodowanie po 29.690 zł za grunt ze stwierdzeniem, że nie przysługuje odszkodowanie za budynek. Wojewoda warszawski decyzją z dnia 28 marca 1997 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 28 listopada 1996 r.

W dniu 7 maja 1999 r. poprzedni właściciele wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Wola z dnia 4 stycznia 1977 r. odmawiającej ustanowienia własności czasowej. Pismem z dnia 3 lutego 2000 r. poprzedni właściciele poinformowali Kolegium, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 13 maja 1998 r. IV SA 731/97 zawiesił postępowanie z ich skargi na decyzję Wojewody warszawskiego z dnia 28 marca 1997 r. w przedmiocie odszkodowania do czasu zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej ustanowienia wieczystego użytkowania nieruchomości przy ul. Z. 47. Dnia 6 marca 2000 r. NSA przekazał Kolegium akta dotyczące przedmiotowej nieruchomości.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie problem wynika z równoległego prowadzenia „dwóch sprzężonych postępowań administracyjnych”; o przyznanie prawa do gruntu i o przyznanie odszkodowania związanego z odmową ustanowienia prawa do gruntu.

Z powołaniem się na literaturę, Kolegium stwierdziło, że „nie widzi możliwości samodzielnego zakończenia podjętego postępowania” (dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa do gruntu), „jak i nie może zawiesić... postępowania administracyjnego do chwili rozpoznania skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, pomimo że sprawy te pozostają ze sobą w bezpośrednim związku”.

Z tego względu Kolegium (w uchwale z dnia 14 kwietnia 2000 r.) wystąpiło o wyjaśnienie wątpliwości prawnych, przytoczonych w sentencji uchwały.

W uzasadnieniu wystąpienia Kolegium podkreśliło ponadto, że istnieje w tej sprawie żądanie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu dwuinstancyjnym. Na tym tle pojawia się wątpliwość „w zakresie skutków prawnych stwierdzenia nieważności decyzji odwoławczej (drugoinstancyjnej)”. Z powołaniem się na literaturę i orzecznictwo, Kolegium formułuje dwa możliwe rozwiązania. Według jednego z nich stwierdzenie nieważności decyzji, niezależnie od tego, przez jakie stadia postępowanie administracyjne przedtem przechodziło, powoduje „powrót całego postępowania do punktu wyjściowego i sprawa powinna być podjęta na nowo (od samego początku postępowania) i zakończona zwykłym rozstrzygnięciem pierwszoinstancyjnym”. Według drugiego rozwiązania wynikającego z literatury „najpierw więc należy ocenić ewentualną nieważność decyzji drugiej instancji i dopiero potem zająć się ewentualnymi wadami decyzji instancji pierwszej”.

Ten drugi pogląd, zdaniem Kolegium, wydaje się „mniej spójny i trudniejszy do stosowania przez organy administracyjne”.

Wybranie jednego z możliwych rozwiązań, przy stwierdzeniu przez Kolegium nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 1977 r., spowoduje konieczność przyjęcia jednego z następujących wariantów dalszego postępowania:

1) przekazanie do zwykłego rozpoznania przez Prezydenta m. st. Warszawy w trybie art. 7 dekretu wniosku z dnia 12 czerwca 1949 r. z zastosowaniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami;

2) stwierdzenie nieważności pierwszoinstancyjnej decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Wola z dnia 4 stycznia 1977 r. z następnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez Prezydenta m. st. Warszawy;

3) rozpoznanie odwołania z 1997 r. z zastosowaniem przepisów dekretu i wymienionej w pkt 1 ustawy.

Druga sformułowana przez Kolegium wątpliwość wiąże się z istnieniem nieodwracalnych skutków prawnych decyzji odmawiającej przyznania prawa do gruntu. Odmowna decyzja przyznania prawa do gruntu stała się podstawą przyznania odszkodowania. Istnieją w tym przypadku różne, wyraźnie oddzielone, sfery administracji publicznych. Czynności w postępowaniu odszkodowawczym są dokonywane przez starostę z nadzorem wojewody i ewentualnie Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Natomiast wykonywanie czynności w stosunku do mienia komunalnego, objętego dekretem, należy do burmistrzów gmin warszawskich z nadzorem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Wyjaśnienie wątpliwości sformułowanej w pytaniu pierwszym wymaga uprzedniego ustalenia charakteru rozstrzygnięcia zawierającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej.

Jak podkreślono w literaturze (por. np. J. Borkowski: Nieważność decyzji administracyjnej, Zachodnie Centrum Organizacji, Łódź-Zielona Góra 1997, str. 56) przepisy kpa nie wprowadzają nieważności decyzji z mocy samego prawa, a jedynie wymieniają przyczyny pozwalające na wszczęcie postępowania administracyjnego (na wniosek lub z urzędu) o stwierdzenie nieważności. Przedmiotem takiego postępowania jest ustalenie wad decyzji, które są przesłankami pozytywnymi, oraz ustalenie, czy nie zachodzą prawne przeszkody stwierdzenia nieważności, będące przesłankami negatywnymi. Stwierdzając nieważność decyzji organ administracyjny wskazuje na jej wadliwość od dnia wydania, a więc ze skutkiem ex tunc. Tego rodzaju regulacja wyznacza zakres postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. Organ administracyjny rozstrzyga wówczas wyłącznie o nieważności decyzji (albo jej niezgodności z prawem), a nie jest uprawniony rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Taki pogląd jest powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądowym i literaturze. Utrwalone jest również stanowisko co do tego, że w toku postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie może orzekać co do nieważności decyzji z uwagi na inny zakres i charakter postępowania odwoławczego niż działanie organu w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ działający w trybie nadzoru ogranicza się do kwestii prawnych rozstrzyganych według zasad stosownych dla kasacji. Kasacyjny charakter decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji administracyjnej powoduje, że decyzja, której nieważność stwierdzono, przestaje istnieć w obrocie prawnym ze skutkiem wstecznym. To ograniczone w skutkach rozstrzygnięcie zawarte w decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji powoduje, że z obrotu prawnego zostaje wyeliminowana jedynie decyzja, której dotyczy stwierdzenie nieważności. Jeżeli jest to decyzja organu odwoławczego, to tylko ta decyzja przestaje istnieć w obrocie prawnym. Skutek ten (w postaci nieistnienia w obrocie prawnym) nie odnosi się do poprzedzającej decyzję organu odwoławczego (której nieważność stwierdzono) decyzji organu pierwszej instancji. Decyzja ta nadal istnieje bez względu na to, jakimi wadami jest obarczona, skoro, jak wyżej zaznaczono, na tle przepisów kpa nie ma nieważności decyzji z mocy samego prawa.

Decyzja organu pierwszej instancji, która jest dotknięta określonymi wadami, w sytuacji gdy stwierdzono nieważność decyzji organu odwoławczego, może być wzruszona, ale według następujących zasad.

W wyniku stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego nie zostało „skasowane” postępowanie poprzedzające wydanie tej decyzji. W szczególności istnieje odwołanie, które powinno być rozpatrzone według ogólnych zasad postępowania odwoławczego, uregulowanych w art. 138 i nast. kpa. W postępowaniu odwoławczym organ administracyjny, jak już wspomniano, nie może orzekać o nieważności decyzji organu pierwszej instancji, a jedynie wydać jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 kpa.

Właściwy organ administracyjny ogranicza się do stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego w sytuacji, gdy tylko ta decyzja dotknięta jest wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. Zasada ta jest oczywista, nie wymagająca bliższego omówienia. Jeżeli natomiast istnieje podstawa stwierdzenia nieważności zarówno decyzji organu odwoławczego, jak i decyzji organu pierwszej instancji, możliwe jest rozważenie dwóch następujących rozwiązań:

1. Organ wyższego stopnia nad organem odwoławczym ogranicza się jedynie do stwierdzenia nieważności decyzji tego organu.

2. Organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego stwierdza nieważność zarówno decyzji tego organu, jak i nieważność decyzji organu pierwszej instancji.

W tej kwestii poglądy zarówno orzecznictwa, jak i doktryny nie są jednolite.

Według wyroku NSA z dnia 15 maja 1996 r. III SA 663/95 (Monitor Podatkowy 1997/7 str. 207): „1. Uprawnienie Ministra Finansów do stwierdzenia nieważności jest ograniczone wyłącznie do decyzji organu, dla którego ten Minister jest organem wyższego stopnia (art. 157 § 1 kpa). 2. Realizacja uprawnień naczelnego organu administracji państwowej - art. 1 i art. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 1982 r. o urzędzie Ministra Finansów oraz urzędach i izbach skarbowych (Dz. U. 1982 r. Nr 45 poz. 289 ze zm.) nie daje Ministrowi Finansów uprawnień do wzruszenia - w trybie nadzoru - decyzji urzędów skarbowych w tym stwierdzenia ich nieważności”. Podobne stanowisko zajęto w wyroku NSA z dnia 24 stycznia 1997 r. IV SA 950/95 (OSP 1998/2 poz. 27 z aprobującą glosą M. Bogusza). NSA w wyroku tym stwierdził bowiem: „Brak jest podstawy prawnej do stwierdzenia przez organ naczelny nieważności zarówno orzeczenia organu I instancji, jak i instancji odwoławczej. Orzeczenie organu I instancji powinno być rozpoznane w trybie postępowania odwoławczego, które otworzyło się po stwierdzeniu nieważności decyzji organu odwoławczego.”

Według M. Jaśkowskiej (M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, str. 932) jest to kwestia wątpliwa, choć jak dalej stwierdza M. Jaśkowska (ale nie w sposób kategoryczny), organ rozpatrujący stwierdzenie nieważności decyzji II instancji nie jest właściwy do rozpatrywania kwestii ważności decyzji I instancji, chyba że właściwości te będą się pokrywały.

Były jednak orzeczenia NSA (np. wyrok z dnia 2 lutego 1996 r. IV SA 846/95 (OSP 1997/4 poz. 83), w których sąd administracyjny oddalając skargę nie kwestionował stwierdzenia przez organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego stwierdzenia nieważności również decyzji organu pierwszej instancji. W glosie do wyroku J. Zimmermann zaś podkreślił m.in., że „stwierdzenie nieważności decyzji drugiej instancji utrzymującej w mocy decyzję pierwszej instancji musi pociągać za sobą stwierdzenie nieważności decyzji pierwszej instancji - jednak pod warunkiem, że wada obu jest identyczna.”

Dokonując analizy powyżej przytoczonych twierdzeń i przepisów kpa należy przyjąć zasadę, że organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego jest jednocześnie właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji.

Jedynym argumentem przemawiającym za przyjęciem poglądu przeciwnego mogłoby być brzmienie art. 157 § 1 kpa, który wymienia jako organ właściwy organ wyższego stopnia. Nie jest to jednak argument wystarczający. Określenie zawarte w tym przepisie „w przypadkach wymienionych w art. 156” należy odnosić do sprawy, w której wydano decyzje dotknięte wadami nieważności. Jeżeli w tej sprawie orzekał organ odwoławczy, właściwym do stwierdzenia nieważności jest organ wyższego stopnia nad tym organem. Samo rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności, jako dotyczące sprawy, może się jednak odnosić zarówno do decyzji organu odwoławczego, jak i do decyzji organu pierwszej instancji. Jak bowiem wynika z niekwestionowanego stanowiska orzecznictwa i doktryny, sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji jest odrębną sprawą, której przedmiotem oceny są decyzje wydane w innej sprawie.

Z art. 156 § 1 kpa wynika obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej wadami wymienionymi w tym przepisie. Odnosi się to zarówno do decyzji organu odwoławczego, jak i decyzji organu pierwszej instancji. Możliwość stwierdzenia nieważności jedynie decyzji organu odwoławczego przez organ wyższego stopnia nad organem odwoławczym oznaczałaby pozostawienie w obrocie, przynajmniej przez określony czas, decyzji organu I instancji mimo istnienia przyczyn nieważności. Byłaby to sytuacja trudna do zaakceptowania z punktu widzenia porządku prawnego.

Dopuszczalność stwierdzenia nieważności tylko decyzji organu odwoławczego oznaczałaby poza tym, że dotknięta wadami nieważności decyzja organu I instancji mogłaby być wzruszona, jak już zaznaczono, jedynie w trybie postępowania odwoławczego, tj. uchylona bez skutku ex tunc.

W konsekwencji dwie decyzje dotknięte wadami nieważności zostałyby wzruszone z różnymi skutkami.

Jak wiadomo, stwierdzenie nieważności może dotyczyć także decyzji nieostatecznej. Znalazło to wyraz między innymi w wyroku NSA z dnia 7 stycznia 1992 r. III SA 946/91 (Przegląd Sądowy 1993/7-8 str. 98), w którym NSA stwierdził istnienie takiej możliwości na wniosek strony, wskazujący wyraźnie na dokonanie wyboru trybu nadzwyczajnego, ale złożony przed upływem terminu do wniesienia odwołania. W przypadku przeto stwierdzenia nieważności jedynie decyzji organu odwoławczego, reguła ta nie miałaby zastosowania do decyzji organu I instancji, skoro termin do wniesienia odwołania już upłynął.

Ten sam organ administracyjny, na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, jest uprawniony do stwierdzenia nieważności zarówno zaskarżonej decyzji (organu odwoławczego), jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. FPS 20/98 ONSA 1999/4 poz. 120). Nie ma żadnych, z punktu widzenia porządku prawnego, racji przemawiających za brakiem takiej możliwości w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji.

Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji w rozumieniu art. 156 § 2 kpa zostało szeroko przedstawione w doktrynie i orzecznictwie zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Sądu Najwyższego. Orzecznictwo to zostało przytoczone przede wszystkim - w uzasadnieniach uchwał składu siedmiu sędziów NSA: z dnia 16 grudnia 1996 r. OPS 7/96 (ONSA 1997/2 poz. 49) i z dnia 23 lutego 1998 r. OPS 6/97 (ONSA 1998/2 poz. 40). Powołano tam w szczególności wyrok NSA z dnia 23 listopada 1987 r. I SA 1406/86 (ONSA 1987/2 poz. 81), według którego nieodwracalność skutków prawnych występuje zwłaszcza wówczas, gdy przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. Powołano również pogląd zawarty w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92 (OSNCP 1992/12 poz. 211). W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy stwierdził, że „odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych form działania. A więc jeśli cofnięcie, zniesienie, odroczenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy skutek prawny będzie nieodwracalny”. W konsekwencji, jak dalej stwierdzono, skutek prawny będzie nieodwracalny, „gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji”. W powołanych wyżej uchwałach składu siedmiu sędziów NSA, a także w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 20 marca 2000 r. OPS 14/99 (ONSA 2000/3 poz. 93), dokonano jeszcze bardziej ścieśniającej wykładni pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.

W świetle tak utrwalonej judykatury (znajdującej generalnie aprobatę doktryny) nie ulega wątpliwości, że decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 29 czerwca 1977 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia 4 stycznia 1977 r. odmawiająca przyznania własności czasowej nie mogła wywołać nieodwracalnych skutków prawnych tylko z tego względu, że stanowiła przesłankę ustalenia odszkodowania w decyzji z dnia 28 listopada 1996 r. Organy administracji publicznej bowiem mają kompetencje do wzruszenia tej decyzji (np. w trybie stwierdzenia nieważności), a więc i skutku prawnego, jaki ona wywołała.

Wbrew twierdzeniom, zawartym w uzasadnieniu uchwały Kolegium, okoliczność, że w postępowaniu dotyczącym odszkodowania właściwe są inne organy administracyjne niż w postępowaniu dotyczącym uprawnień do przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej mienie komunalne, nie kwalifikuje istnienia decyzji o odszkodowaniu jako skutku prawnego nieodwracalnego. Bez względu bowiem na różnorodność, będą to organy administracji publicznej, mające kompetencje wzruszenia decyzji o odszkodowaniu.

Niezależnie od tego, należy podkreślić, że decyzja o odszkodowaniu ma jako akt administracyjny indywidualny, samodzielny byt. Jej związek z decyzją o odmowie przyznania prawa do gruntu jest więc tylko pośredni, co również nie pozwala na przyjęcie twierdzenia o istnieniu skutku prawnego nieodwracalnego decyzji odmawiającej przyznania prawa do gruntu.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 18 ust. 1 i art. 50 ustawy o NSA udzielił odpowiedzi jak w sentencji uchwały.

Do góry

Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 5 czerwca 2000 r.

OPS 7/2000

OSP 2000/12 poz. 181

Jurysta 2000/9 str. 33

ONSA 2000/4 poz. 139

Glosa 2001/3 str. 45

Glosa 2000/12 str. 44

Glosa: Skoczylas Andrzej OSP 2000/12 str. 608

Aprobująca.

Naczelny Sąd Administracyjny, przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej w sprawie ze skargi Marii W.-B. i Agnieszki J. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 14 stycznia 1999 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego o odmowie przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym wątpliwości prawnej, przekazanej przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 2 lutego 2000 r. I SA 242/99 do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. 1995 r. Nr 74 poz. 368 ze zm.):

„Czy organem, o którym mowa w art. 157 § 1 kpa, właściwym do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego wydanego przez Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie w przedmiocie odmowy przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej, w przypadku gdy została ona następnie skomunalizowana, jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie czy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast?”

podjął następującą uchwałę.

Uzasadnienie

Postanowieniem z 2 lutego 2000 r. w sprawie I SA 242/99 skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpatrując skargę Marii W.-B. oraz Agnieszki J. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 14 stycznia 1999 r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego wydanego przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 29 września 1950 r. o odmowie przyznania poprzednim właścicielom prawa własności czasowej do gruntu warszawskiego, wystąpił o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów tego Sądu wątpliwości prawnej przedstawionej w sentencji uchwały.

Wątpliwość prawna powstała na tle następującego stanu faktycznego:

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z 10 października 1997 r., wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 kpa, art. 157 § 1 i 2 kpa i art. 158 § 1 i 2 kpa:

1) odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 29 września 1950 r. w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej według obowiązującego w dacie jego wydania planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Naczelną Radę Odbudowy m.st. Warszawy 2 października 1948 r. tereny działek budowlanych, przeznaczone na urządzenie wspólnego ogrodu do użytku mieszkańców bloku budowlanego,

2) stwierdził, że w pozostałym zakresie decyzja Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 29 września 1950 r. w określonej w aktach notarialnych części, dotyczącej lokali mieszkalnych Nr 2, 3, 7, 8 i 9 oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach, które służą do użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził jej nieważność.

Na skutek wniosku Marii W.-B. i Agnieszki J. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z 10 października 1997 r., w części oznaczonej pkt 1 (w całości) oraz pkt 2 (w części dotyczącej braku stwierdzenia nieważności mimo stwierdzenia rażącego naruszenia prawa), Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z 14 stycznia 1999 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa, uchylił swoją decyzję z 10 października 1997 r. w całości i przekazał sprawę Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie jako właściwemu organowi do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z 29 września 1950 r.

W motywach rozstrzygnięcia Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast powołał się na to, że przyjął, iż jest właściwy do rozpoznania tej sprawy, gdyż postanowieniem z 1 lipca 1997 r. Prezes Rady Ministrów rozstrzygnął spór kompetencyjny pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie a Ministrem Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, którego kompetencje w zakresie objętym przedmiotowym sporem przejął 1 stycznia 1997 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. W postanowieniu tym orzeczono, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności orzeczeń administracyjnych wydanych przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy w sprawie odmowy przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) jest Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Postanowienie Prezesa Rady Ministrów z 1 lipca 1997 r. zapadło w sprawie indywidualnie oznaczonej nieruchomości warszawskiej stanowiącej obecnie mienie komunalne, natomiast według przyjętego orzecznictwa przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 20 stycznia 1998 r. IV SA 2005/96, wyrok z 2 czerwca 1998 r. I SA 1504/97, wyrok z 28 stycznia 1998 r. IV SA 164/96, wyrok z 6 czerwca 1998 r. IV SA 1431/96, wyrok z 6 lipca 1998 r. IV SA 567/98, wyrok z 21 sierpnia 1998 r. IV SA 498/98), jeżeli grunt stanowi mienie komunalne, właściwym do prowadzenia postępowania nadzorczego jest samorządowe kolegium odwoławcze.

W związku z tym organ uznał, że właściwym organem do rozpatrzenia niniejszej sprawy jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie.

W uzasadnieniu decyzji jednak nie zostały przytoczone inne argumenty dotyczące właściwości organu do stwierdzenia nieważności decyzji.

Na decyzję tę złożyły skargę Maria W.-B. i Agnieszka J. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 139 kpa, lecz nie ustosunkowały się do kwestii właściwości organu.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a nadto podniósł, że przedmiotowa nieruchomość stanowi mienie komunalne na podstawie decyzji Wojewody warszawskiego z 5 listopada 1991 r. i z 6 czerwca 1991 r.

W uzasadnieniu postanowienia przedstawiającego wątpliwość prawną skład orzekający podniósł, iż w przytoczonych w uzasadnieniu decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 14 stycznia 1999 r. wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (IV SA 2005/96, IV SA 164/96, IV SA 1431/96, IV SA 567/98, IV SA 498/98, I SA 1504/97) wyrażony został pogląd, że o właściwości organu do prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczeń administracyjnych dotyczących nieruchomości przesądza to, czyją własność one stanowią. W przypadku komunalizacji mienia organami właściwymi, o których mowa w art. 157 § 1 kpa, są samorządowe kolegia odwoławcze jako organy wyższego stopnia w stosunku do organów gminy, wykonujących zadania własne. Do takich zadań należy rozpoznawanie wniosków o ustanowienie prawa, o którym mowa w art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. 1945 r. Nr 50 poz. 279) w stosunku do nieruchomości stanowiących własność gminy. Takie stanowisko co do właściwości organu, jak wynika z uzasadnień powołanych wyroków, oparte jest na ukształtowanym w doktrynie i orzecznictwie poglądzie, zgodnie z którym w przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustalenie organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego następuje według właściwości organu, na który przeszły kompetencje w rozstrzyganiu o danym przedmiocie sprawy. Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy, które było organem szczebla wojewódzkiego, nie istnieje w strukturze organów administracji publicznej i jego kompetencje w przypadku nieruchomości stanowiących własność gminy przeszły na jej organy. Stąd właściwość samorządowego kolegium odwoławczego do prowadzenia postępowania nadzorczego w stosunku do orzeczeń wydanych przez to Prezydium w sprawach nieruchomości warszawskich.

Jednakże w kwestii właściwości organu w sprawach postępowania nadzorczego można przytoczyć i inny pogląd, wynikający z wyroku Sądu Najwyższego z 3 września 1998 r. III RN 83/98 (OSNAPiUS 1999/9 poz. 293). Wedle tego wyroku właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji oceniać należy według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji. Wprawdzie wyrok Sądu Najwyższego dotyczył wywłaszczenia nieruchomości, jednakże znajduje pełne odniesienie do gruntów warszawskich. Decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości, która była przedmiotem postępowania nadzorczego, wydana została przez Prezydium Rady Narodowej m. Poznania, organ szczebla wojewódzkiego nieistniejący obecnie w strukturach administracji publicznej, a nieruchomość została skomunalizowana. Zdaniem Sądu Najwyższego dla ustalenia właściwości rzeczowej organu do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia nie ma materialnoprawnego znaczenia późniejsza komunalizacja nieruchomości poza określeniem kręgu uczestników postępowania w sprawie.

Orzeczenie administracyjne, będące przedmiotem postępowania nadzorczego w sprawie rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny zostało oparte na podstawie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, który jako organ właściwy do orzekania w sprawie własności czasowej ustanowił gminę m.st. Warszawy. Orzeczenie to wydane zostało po wejściu w życie ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. 1950 r. Nr 14 poz. 130). W dacie wydania orzeczenia organem wyższego stopnia był właściwy w sprawie minister, wówczas budownictwa. W obecnym stanie prawnym właściwym ministrem w sprawach gospodarki nieruchomościami jest Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast i ten organ, zgodnie z wyrażoną przez Sąd Najwyższy tezą, byłby właściwy do prowadzenia postępowania nadzorczego jako organ wyższego stopnia nad Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy.

W uzasadnieniu postanowienia podniesiono także, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu pięciu sędziów z 15 kwietnia 1996 r. OPK 9/96 (ONSA 1997/1 poz. 7) wyraził pogląd, iż samorządowe kolegium odwoławcze nie jest organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, wydanej przed 27 maja 1990 r. na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu dotyczącego gruntu, który nie jest mieniem komunalnym, co a contrario wskazywałoby na jego właściwość w przypadku komunalizacji gruntu. Jednakże w świetle tezy Sądu Najwyższego, która nosi charakter generalny, pozostaje wątpliwość co do właściwości organu nadzorczego, chyba żeby uznać, iż teza nie może mieć zastosowania do gruntów warszawskich z uwagi na specyfikę dekretu z 25 października 1945 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wystąpienie w 1994 r. z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej 29 września 1950 r. przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy wymaga rozważenia, na podstawie jakich przepisów toczy się postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Nie powinno ulegać wątpliwości, że postępowanie w takiej sprawie jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, obowiązujących w czasie toczącego się postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, a nie na podstawie, czy z uwzględnieniem, przepisów obowiązujących przed wejściem w życie kodeksu postępowania administracyjnego, obowiązujących w czasie wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności żąda strona. Oznacza to, że dla określenia, jaki organ jest właściwy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, podstawowe znaczenie ma przepis art. 157 § 1 kpa. Z przepisu tego wynikają dwie reguły określające organ właściwy w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. Po pierwsze, jeżeli kwestionowaną decyzję wydał minister, to właściwy jest minister, a jeżeli samorządowe kolegium odwoławcze - właściwe jest samorządowe kolegium odwoławcze. Po drugie, w pozostałych przypadkach organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję. Z przepisu art. 157 § 1 kpa wynika zatem jednoznacznie, że w przypadku kwestionowania decyzji innego organu niż minister (samorządowe kolegium odwoławcze) należy ustalić, jaki organ jest organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję.

To, jaki organ jest organem wyższego stopnia, określa co do zasady przepis art. 17 kpa. Przepis ten reguluje jednak relacje między organami administracji publicznej istniejącymi w czasie obowiązywania kodeksu, natomiast nie odnosi się w ogóle do problemu, jaki organ jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów istniejących przed wejściem w życie kodeksu, a ściślej rzecz ujmując w stosunku do organów nie wymienionych w art. 17 kpa. Wymaga więc rozważenia, według jakich reguł należy obecnie określić organ wyższego stopnia w stosunku do nieistniejącego już organu, którego decyzja jest obecnie kwestionowana. Jest to niewątpliwie zagadnienie intertemporalne, które nie zostało uregulowane wprost w żadnym z przepisów prawa. Nie dają podstaw do rozwiązania tego problemu przepisy określające właściwość organu wyższego stopnia obowiązujące w czasie wydania kwestionowanej decyzji, gdyż aktualnej właściwości organu nie można opierać na przepisach, które już nie obowiązują. Inaczej to ujmując, nie można na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji (1950 r.) uzasadniać, że organem wyższego stopnia w stosunku do Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy jest obecnie organ, którego właściwość wyznaczają przepisy obowiązujące w 1950 r. Naruszałoby to fundamentalną zasadę prawa administracyjnego, że organ może działać na podstawie przepisów obowiązujących.

Nie ulega przecież wątpliwości, że podejmując postępowanie o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji, organ musi wykazać na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów określających jego właściwość, iż jest organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję. Nie zmienia tego faktu okoliczność, że organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji będzie oceniał kwestionowaną decyzję z punktu widzenia przesłanek nieważności na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Czym innym bowiem jest określenie organu właściwego do stwierdzenia nieważności, a czym innym to, według jakich przepisów organ właściwy do stwierdzenia nieważności bada ważność kwestionowanej decyzji.

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że do określenia organu wyższego stopnia właściwego nie wystarczy powołanie się na przepis art. 157 § 1 kpa, ale konieczne jest sięgnięcie do przepisów innych ustaw obowiązujących w czasie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Istota problemu sprowadza się bowiem do tego, jak określić na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów (w czasie postępowania o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji), który organ obecnie jest organem wyższego stopnia w stosunku do terenowego organu administracji państwowej (organu funkcjonującego w systemie jednolitej administracji państwowej), którego decyzja jest obecnie kwestionowana. Nie można z góry przyjmować założenia, gdyż brak jest ku temu podstaw, że obecnie organem wyższego stopnia w stosunku do terenowego organu administracji państwowej jest organ administracji rządowej. W szczególności nie można przyjmować jako oczywistego założenia, że skoro minister jest organem wyższego stopnia w stosunku do wojewody (art. 17 pkt 2 kpa), to tym samym minister jest organem wyższego stopnia w stosunku do poprzednio istniejącego terenowego organu administracji państwowej stopnia wojewódzkiego. Przyjęcia takiego założenia nie uzasadnia także, samo przez się, to, że skoro w ówczesnym stanie prawnym od decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia wojewódzkiego przysługiwało odwołanie do ministra (minister był wówczas właściwy również do uchylania jako nieważnej decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia wojewódzkiego), to z tego tylko względu minister jest obecnie, na podstawie art. 157 § 1 w związku z art. 17 pkt 2 kpa, organem wyższego stopnia w stosunku do nieistniejącego terenowego organu administracji państwowej stopnia wojewódzkiego.

Przyjęcie takiego założenia oznaczałoby po pierwsze, określenie aktualnej właściwości organu do działania na podstawie przepisów, które już nie obowiązują, a po drugie, prowadziłoby do postawienia znaku równości pomiędzy terenowymi organami administracji państwowej istniejącymi do 1990 r. i terenowymi organami administracji rządowej, utworzonymi w 1990 r., a w szczególności pomiędzy terenowymi organami administracji państwowej stopnia wojewódzkiego w zmieniających się konfiguracjach i wojewodą jako terenowym organem administracji rządowej w rozumieniu przepisów obowiązujących po wprowadzeniu reformy administracji publicznej w 1990 r.

Wprowadzona w 1990 r. reforma administracyjna polegała przede wszystkim na tym, że z uwagi na reaktywowanie samorządu terytorialnego utworzono administrację rządową i administrację samorządową, znosząc dotychczasowe terenowe organy administracji państwowej. W stosunku do zniesionych terenowych organów administracji państwowej nie została przyjęta reguła, że kompetencje w sprawach należących do terenowych organów administracji państwowej (także w sprawach zakończonych wydaniem decyzji ostatecznej) należą do organów administracji rządowej. Przyjęta została zasada podziału zadań pomiędzy administrację rządową i samorządową. Można więc twierdzić, że z mocy ustaw wprowadzających reformę administracyjną w 1990 r. dokonano podziału zadań, które dotychczas należały do terenowych organów administracji państwowej, pomiędzy administrację rządową i samorządową. Na skutek tego administracja samorządowa stała się wyłącznie właściwa w sprawach, które zostały określone jako zadania własne gminy, z wszystkimi tego konsekwencjami. Jedną z takich konsekwencji jest to, że jeżeli sprawa, w której orzekał terenowy organ administracji państwowej, została objęta zadaniem własnym gminy, to do wszelkich spraw objętych tym zadaniem właściwe są organy administracji samorządowej, a wobec tego organem wyższego stopnia w stosunku do terenowego organu administracji państwowej w takich sprawach jest organ administracji samorządowej. Takim organem w strukturze administracji samorządowej może być tylko samorządowe kolegium odwoławcze, które pełni taką funkcję jak minister w strukturze administracji rządowej, a ponadto dwuszczeblowa struktura administracji samorządowej, w postępowaniu administracyjnym, wyklucza możliwość przyjęcia, iż w strukturze administracji samorządowej organem wyższego stopnia może być inny organ niż samorządowe kolegium odwoławcze.

Przytoczone wyżej względy prowadzą do wniosku, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy o odmowie przyznania własności czasowej do gruntu warszawskiego, który jest własnością gminy, jest samorządowe kolegium odwoławcze.

Już w uchwale składu pięciu sędziów NSA z 11 grudnia 1995 r. VI SA 9/95 (ONSA 1996/1 poz. 7), odpowiadając na pytanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie przyjęto, chociaż bez szerszego uzasadnienia, że sprawy oddania gruntu warszawskiego w użytkowanie wieczyste (własności czasowej) poprzednim właścicielom na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. 1945 r. Nr 50 poz. 279) należą do zadań własnych gminy na podstawie art. 1 zdanie pierwsze ustawy z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 1990 r. Nr 34 poz. 198 ze zm.), jeżeli grunt stanowi własność gminy.

Stanowisko to zostało szerzej rozwinięte w uchwale składu pięciu sędziów NSA z 15 kwietnia 1996 r. OPK 9/96 (ONSA 1997/1 poz. 7), w której, odwołując się do orzecznictwa NSA oraz analizy przepisów prawnych, trafnie przyjęto, że sprawy objęte dekretem z 26 października 1945 r., w takim zakresie, w jakim dotyczą gruntów stanowiących obecnie własność gminy, stanowią zadanie własne gminy. Przemawia za tym nie tylko zasada domniemania właściwości organów gminy w zakresie jej zadań własnych w tych sprawach, które przed reformą administracyjną należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowiły inaczej. A takimi sprawami były sprawy wynikające z powołanego dekretu z 26 października 1945 r. Przemawia za tym także zasada, że uprawnienie do wydania rozstrzygnięć władczych w drodze decyzji administracyjnej na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. (imperium), wynikało z uprawnień właścicielskich gminy do gruntu będącego jej własnością (dominium). Wychodząc z tych przesłanek w uzasadnieniu wskazanej uchwały wyrażono pogląd, który należy podzielić, że w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji, samorządowe kolegium odwoławcze jest właściwe zarówno w odniesieniu do orzeczeń wydanych przez organy gminy w ramach ich zadań własnych, jak i w odniesieniu do orzeczeń administracyjnych wydanych przed reformą administracyjną (przed 27 maja 1990 r.) przez właściwe wówczas organy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia należy obecnie do zadań własnych gminy.

Stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z 3 września 1998 r. III RN 83/98 (OSNAPiUS 1999/9 poz. 293), na które powołał się skład orzekający przedstawiając do wyjaśnienia wątpliwość prawną, odnosi się do spraw o wywłaszczenie nieruchomości, które nie należą do zadań własnych gminy, problem prawny zaś polegał na określeniu organu wyższego stopnia, w ramach struktury administracji rządowej, w stosunku do terenowego organu administracji państwowej, który wydał kwestionowaną decyzję przed wprowadzeniem reformy administracyjnej w 1990 r. W uzasadnieniu tej uchwały nie odniesiono się więc do właściwości organów w sprawach, które stały się zadaniami własnymi samorządu terytorialnego, a w szczególności z uwagi na przedmiot sprawy; przedmiotem rozważań nie były kwestie dotyczące właściwości organów uprawnionych do stwierdzenia nieważności orzeczeń wydanych przez terenowe organy administracji państwowej na podstawie powołanego dekretu z 26 października 1945 r.

Odmienne stanowisko w kwestii objętej wyjaśnianym zagadnieniem prawnym zostało wyrażone w postanowieniu Prezesa Rady Ministrów z 1 lipca 1997 r., rozstrzygającym pozytywny spór kompetencyjny pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie a Ministrem Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa.

Przytoczone w uzasadnieniu tego postanowienia argumenty na rzecz rozstrzygnięcia, że w konkretnej sprawie organem właściwym do stwierdzenia nieważności orzeczeń Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy, którymi odmówiono poprzednim właścicielom przyznania własności czasowej do gruntu na podstawie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r., jest Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, nie są przekonujące. W szczególności w tym postanowieniu pominięto całkowicie problem istoty reformy administracji dokonanej w 1990 r., polegającej na wyodrębnieniu terenowej administracji rządowej oraz administracji samorządowej z własnymi zadaniami gmin. Nie jest trafne proste utożsamianie, o czym była mowa, terenowego organu administracji państwowej stopnia wojewódzkiego przed reformą administracyjną wprowadzoną w 1990 r. z terenowym organem administracji rządowej (wojewodą) utworzonym w związku z wprowadzeniem reformy administracyjnej w 1990 r. Nie jest wystarczającym argumentem stwierdzenie, że skoro przed 27 maja 1990 r. minister był organem wyższego stopnia w stosunku do terenowego organu administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, to również po tej dacie minister jest organem wyższego stopnia, ponieważ jest organem wyższego stopnia w stosunku do wojewody jako terenowego organu administracji rządowej.

Jak to już podniesiono wcześniej, nie ma podstaw prawnych do przyjęcia poglądu, że zachodzi tożsamość pomiędzy terenowymi organami administracji państwowej przed reformą wprowadzoną w 1990 r. a terenowymi organami administracji rządowej utworzonymi w wyniku wprowadzenia tej reformy. Wręcz przeciwnie, należy ponownie podkreślić, że istota reformy polegała właśnie na tym, że w miejsce jednolitej administracji państwowej wprowadzono administrację rządową oraz reaktywowano samorząd terytorialny z własną administracją samorządową, a co najważniejsze samorząd gminny przejął część zadań jako zadania własne, a więc także wyłączną jurysdykcję w sprawach należących do zadań własnych gmin. Odmiennego poglądu nie można więc opierać na formalnym wykazywaniu związku pomiędzy terenową administracją państwową i terenową administracją rządową, pomijając najważniejszą okoliczność dotyczącą przejęcia przez samorząd terytorialny zadań, które stały się zadaniami własnymi samorządu. Nie można więc podzielić stanowiska, że terenowy organ administracji państwowej, który wydał kwestionowaną decyzję, także obecnie mieści się w pionie organów administracji rządowej. Nie jest również przekonujący argument, odwołujący się do przepisu art. 160 kpa, który określa organ właściwy do przyznania odszkodowania w razie stwierdzenia nieważności decyzji. W przypadku, którego dotyczy wyjaśniane zagadnienie prawne, gdy decyzję dotkniętą wadą nieważności wydał terenowy organ administracji państwowej, nie można twierdzić, że była to decyzja wydana przez organ administracji rządowej. W ogóle powstaje problem, czy z uwagi na sposób uregulowania w art. 160 kpa dochodzenia odszkodowania za szkodę poniesioną na skutek wydania decyzji dotkniętej nieważnością, można mówić o przyznaniu, z zastosowaniem tego trybu, odszkodowania od organu, który wydał nieważną decyzję. Rozważenie tego problemu wykracza jednak poza granice rozpoznawanej sprawy.

Mając na uwadze przytoczone wyżej względy należało dojść do wniosku, że stosownie do przepisu art. 157 § 1 kpa organem właściwym do stwierdzenia nieważności orzeczenia wydanego przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy w przedmiocie odmowy przyznania poprzedniemu właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. 1945 r. Nr 50 poz. 279), jeżeli grunt stanowi własność gminy, jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z 11 maja 1995 r. o NSA podjął uchwałę jak w sentencji.

Zdanie odrębne Sędziego NSA Anny Lech do uchwały z 5 czerwca 2000 r. OPS 7/00 (Jurysta 2000/9 str. 37)

Na wstępie nasuwa się ogólna uwaga, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją postępowania administracyjnego, która może mieć zastosowanie do przedmiotowo różnych spraw prowadzonych w trybie zwykłym, chyba że ustawa wyłącza możliwość jej stosowania. A zatem interpretując przepisy dotyczące tego postępowania należy mieć na uwadze, że zasady przyjęte w konkretnej sprawie powinny również znaleźć zastosowanie w stosunku do innych przedmiotowo różnych spraw np. nie dotyczących praw właścicielskich do gruntu.

Istotą rozstrzyganej uchwałą wątpliwości prawnej była właściwość organu do stwierdzenia nieważności decyzji (orzeczenia administracyjnego) wydanej przed dniem 27 maja 1990 r.

Do ustalenia właściwości tego organu bardzo pomocne są poglądy wyrażone przez Sąd Najwyższy w wyroku z 3 września 1998 r. III RN 83/98 (OSNAPiUS 1999/9 poz. 293).

W uzasadnieniu tego wyroku wykazane zostało, że właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie jej nieważności, oraz że dla ustalenia tej właściwości nie ma znaczenia materialnoprawnego kwestia późniejszej komunalizacji nieruchomości.

Pogląd ten w pełni podzielam.

Zgodnie z art. 157 § 1 kpa, właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji, w przypadkach wymienionych w art. 156 kpa, jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ.

Przepis ten stanowi samoistną przesłankę do określenia właściwości organów w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, odmienną od ustalenia właściwości rzeczowej organu do rozstrzygania sprawy w trybie zwykłym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest bowiem częścią postępowania w sprawie, która była przedmiotem badanej decyzji, lecz postępowaniem w nowej sprawie, w której organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym organ w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji, a więc występowania jej kwalifikowanej wady określonej w art. 156 § 1 kpa, natomiast nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (vide: wyrok NSA z 14 sierpnia 1987 r. IV SA 393/87 ONSA 1990/1 poz. 1, wyrok SN z 7 marca 1996 r. III ARN 70/95 OSNAPiUS 1996/18 poz. 258).

Należy zatem dojść do wniosku, że oba postępowania, to jest postępowanie w trybie zwykłym i postępowanie w trybie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji mogą być prowadzone przez różne organy jako właściwe do ich rozpatrzenia.

Z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wyliczonych w art. 156 § 1 kpa, w szczególności takich jak wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości lub z rażącym naruszeniem prawa, jednoznacznie wynika, że badając wadliwość decyzji należy brać pod uwagę przepisy materialnoprawne, które obowiązywały w czasie wydania decyzji będącej przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie jej nieważności.

Nie mogę zgodzić się z poglądem, iż sposobu ustalenia organu wyższego stopnia nad organem, który wydał decyzję będącą przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności nie można opierać na podstawie przepisów materialnych obowiązujących w czasie wydania kwestionowanej decyzji.

Przyjęcie takiego poglądu powoduje sprzeczność z art. 156 § 1 pkt 1 i art. 157 § 1 kpa, gdyż w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji organ nadzoru bada między innymi czy decyzję będącą przedmiotem postępowania wydał właściwy, działający w postępowaniu zwykłym, organ tak pierwszej, jak i drugiej instancji.

Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obarczonej kwalifikowaną wadą obciąża organ (pion organów), który był organem wyższego stopnia nad organem, który decyzję wydał, niezależnie od tego, który organ będzie właściwy (w związku ze zmianami kompetencji do wydawania decyzji w trybie zwykłym) do rozstrzygnięcia tej sprawy po stwierdzeniu nieważności decyzji.

Uważam, tak jak stwierdził Sąd Najwyższy w uchwale Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 23 września 1993 r. III AZP 11/93 OSNCP 1994/3 poz. 65, że w razie trudności w znalezieniu organu wyższego stopnia właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji, poszukiwać go należy w pionie organów nadzoru nad organem, który decyzję wydał.

W teorii prawa administracyjnego stwierdzenie nieważności decyzji jest bowiem uważane za instrument nadzoru i polega na prawnej ocenie decyzji, wskazaniu kwalifikowanej wady, obciążającej tę decyzję od chwili jej wydania, czyli ze skutkiem ex tunc, a często obciąża również organ, który wydał decyzję z naruszeniem art. 156 § 1 kpa, odpowiedzialnością za szkodę, którą podniosła strona na skutek wydania tej decyzji.

Do oceny tej powołany jest więc organ hierarchicznie wyższy od organu, który decyzję wydał i sprawujący nadzór nad tym organem. Art. 17 pkt 3 kpa mówi o organie wyższego stopnia w stosunku do organów administracji, innych niż określone w pkt 1 i 2 tegoż artykułu jako odpowiednim organie nadrzędnym lub organie państwowym sprawującym nadzór nad ich działalnością.

Należy stwierdzić, że wprowadzona 27 maja 1990 r. reforma samorządowa nie dokonała zmian dotyczących właściwości organów do stwierdzenia nieważności decyzji. Organy gminy otrzymały wówczas kompetencje do załatwiania wielu spraw z zakresu administracji publicznej, w tym również wydawania decyzji administracyjnych.

Od decyzji administracyjnych wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do zadań własnych gminy służyło odwołanie do kolegium odwoławczego przy sejmiku samorządowym, a w sprawach zleconych do wojewody (art. 39 ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym Dz. U. 1990 r. Nr 16 poz. 95). Oznaczało to, że tylko w postępowaniu zwykłym uległa zmianie właściwość organu wyższego stopnia.

Istotną zmianę wprowadziła natomiast ustawa z 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 1990 r. Nr 34 poz. 201), która ustanowiła wyjątek od dotychczas przyjętych w postępowaniu administracyjnym zasad weryfikacji decyzji ostatecznych poprzez ich zmianę lub uchylenie. Nowela ta weszła w życie 27 maja 1990 r., a więc jednocześnie z całą reformą samorządową. Wprowadzony tą nowelą przepis art. 154 § 3 kpa stanowi, że w sprawach należących do zadań własnych gmin, a dzisiaj jednostek samorządu terytorialnego do zmiany lub uchylenia decyzji, o której mowa w § 1 tego artykułu oraz w art. 155, właściwe są organy tych jednostek.

Zauważyć należy, że przyjęta w art. 154 § 3 kpa zasada umożliwiła organom samorządu terytorialnego weryfikację decyzji ostatecznych w trybie art. 154 i 155 w sprawach należących do zadań własnych gminy nawet wtedy, gdy te organy decyzji tej nie wydały. Podstawową przesłankę właściwości organu stanowiło „zaliczenie” danej sprawy do zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego, o której mógł ten organ rozstrzygać w postępowaniu zwykłym.

Wprowadzenie tego przepisu do kodeksu postępowania administracyjnego oznacza także, że nie zachodzi prosta sukcesja praw do weryfikowania decyzji ostatecznych wydanych przed 27 maja 1990 r. na organy gminy, wynikająca z przejęcia kompetencji do orzekania w trybie zwykłym, lecz wymaga to wyraźnego unormowania ustawowego, gdyż stanowi wyjątek od zasady, iż weryfikacji decyzji w trybie art. 154 § 1 i 155 może dokonać organ, który je wydał lub organ wyższego stopnia.

Nowela ta nie przewidziała takiej sukcesji praw w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji.

Również przepisy ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. 1994 r. Nr 122 poz. 593) tak w swojej pierwotnej wersji, jak i po kolejnych nowelizacjach, nadając bardzo szerokie uprawnienia samorządowym kolegiom odwoławczym, w tym do stwierdzenia nieważności decyzji i rozpatrywania wniosków o wznowienie postępowania administracyjnego, nie wprowadziły zmian do kodeksu postępowania administracyjnego, nie zawierały przepisu analogicznego jak art. 154 § 3 kpa. Stąd też zgodnie z art. 17 pkt 1 kpa samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do organów samorządu terytorialnego, a nie innych organów, które wydały decyzję będącą przedmiotem stwierdzenia nieważności.

Podzielam poglądy wyrażane niejednokrotnie przez samorządowe kolegia odwoławcze w sprawach dotyczących sporów kompetencyjnych, że kolegium nie ma legitymacji prawnej do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych przed dniem 27 maja 1990 r. przez organy administracji państwowej, gdyż przepisy nie powierzyły im uprawnień organu wyższego stopnia w stosunku do innych organów niż organy samorządu terytorialnego.

Stan faktyczny przedstawionej przez skład orzekający wątpliwości prawnej był taki, że organem, który wydał decyzję z 29 września 1950 r. w przedmiocie odmowy przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej było Prezydium Rady Narodowej miasta stołecznego Warszawy. Decyzja oparta była na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy oraz art. 38 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. 1950 r. Nr 14 poz. 130), który stanowił, że przepisy tej ustawy dotyczące wojewódzkich rad narodowych i ich organów stosuje się odpowiednio do rad narodowych i ich organów w mieście stołecznym Warszawie i w mieście Łodzi.

Z przepisu tego wynika więc, że nieistniejący już dziś organ Prezydium Rady Narodowej miasta stołecznego Warszawy był organem szczebla wojewódzkiego. Odwołanie od decyzji tego organu służyło do ministra.

Skoro zatem nie ma wyraźnego przepisu prawnego, z którego wynikają kompetencje samorządowych kolegiów odwoławczych do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych przez organy inne niż organy samorządu terytorialnego, to wyjaśniając w uchwale przedstawioną wątpliwość prawną należało opowiedzieć się, iż organem właściwym do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z 29 września 1950 r. jest według przyjętego, w dacie prowadzenia tego postępowania, podziału zadań i kompetencji - prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 17 pkt 2 kpa.

Przedstawiony pogląd nie narusza kompetencji organów samorządu terytorialnego w sferze uprawnień właścicielskich (dominium), gdyż nawet w razie stwierdzenia nieważności decyzji organem właściwym do rozpoznania w trybie zwykłym wniosku byłych właścicieli lub ich następców prawnych dotyczących ustanowienia na ich rzecz prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) będą właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego (imperium), a odwołanie będzie służyło do samorządowego kolegium odwoławczego. Pogląd ten utrwalił się w orzecznictwie (vide np. uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 1995 r. VI SA 9/95 ONSA 1996/1 poz. 7).

Do góry

Uchwała Składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 9 listopada 1998 r.

OPK 11/98

Wokanda 1999/1 str. 43

ONSA 1999/1 poz. 14

Uchwała podjęta w składzie: przewodniczący - prezes NSA Roman Hauser, sędziowie NSA - Janusz Borkowski, Jan Kacprzyk, Eugeniusz Mzyk (sprawozdawca) i Włodzimierz Ryms (współsprawozdawca).

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 1998 r. na posiedzeniu jawnym, pytania prawnego pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, zgłoszonego na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. 1994 r. Nr 122 poz. 593 z późn. zm.), o następującym brzmieniu:

„Czy przepis art. 214 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami może i powinien stanowić prawną podstawę rozpoznania wniosku złożonego w oparciu o przepisy uchwały nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 sierpnia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m.st. Warszawy w wieczyste użytkowanie (M. P. 1965 r. Nr 6 poz. 18), czy też postępowanie to powinno ulec umorzeniu?”

podjął następującą uchwałę.

Z uzasadnienia

W uzasadnieniu uchwały przytoczono następujący stan faktyczny sprawy:

Nieruchomość położona w W. przy ul. Wroniej, zabudowana budynkiem wielomieszkaniowym (30 lokali) przeszła na własność gminy W. na podstawie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

Dotychczasowi właściciele wyżej wymienionej nieruchomości nie złożyli wniosku o ustanowienie na ich rzecz własności czasowej w trybie art. 7 ust. 1 powołanego dekretu.

Wnioskiem z dnia 30 lipca 1965 r. spadkobierczyni byłego współwłaściciela nieruchomości Janina Ż. zgłosiła żądanie ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz spadkobierców w oparciu o § 2 ust. 1 uchwały nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m.st. Warszawy w wieczyste użytkowanie.

Decyzją z dnia 13 kwietnia 1966 r. Prezydium Rady Narodowej w W. nie uwzględniono wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego z powołaniem się na inne przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 31 października 1995 r., po rozpoznaniu wniosku Andrzeja Ż., jednego z następców prawnych byłych właścicieli, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdziło nieważność wyżej wymienionej decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia 13 kwietnia 1966 r.

W powyższym stanie faktycznym (wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia 13 kwietnia 1966 r.), wyłoniła się konieczność rozpoznania wniosku z dnia 30 lipca 1965 r., złożonego przez Janinę Ż. o ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz byłych właścicieli, zgłoszonego w trybie powoływanej uchwały nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r.

Decyzją Prezydenta miasta W. z dnia 14 marca 1997 r. umorzono postępowanie w sprawie dotyczącej rozpatrzenia wniosku złożonego przez Janinę Ż. o ustanowienie użytkowania wieczystego, uznając postępowanie za bezprzedmiotowe. W ocenie tego organu samoistna uchwała nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. nie może być postawą prawną wydania decyzji administracyjnej, wobec czego wszczęte w 1965 r. postępowanie należało umorzyć.

Rozpoznając odwołanie Andrzeja Ż. od wyżej wymienionej decyzji z dnia 14 marca 1997 r. skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., po ustaleniu, że byli właściciele nie zgłosili wniosku w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., a dopiero w 1965 r. na podstawie uchwały Rady Ministrów nr 11, powziął wątpliwości związane z oceną prawną zgłoszonego roszczenia. Wprawdzie wniosek zgłoszony został w dniu 30 lipca 1965 r. (w oparciu o uchwałę nr 11), lecz skoro do jego rozpoznania dochodzi obecnie, to należałoby rozważyć, czy w sprawie ma zastosowanie art. 214 powołanej już ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten dopuszcza bowiem ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz poprzednich właścicieli (w określonych warunkach), którzy zgłosili wnioski w tym przedmiocie w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. Wątpliwości te podzielił pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego podnosząc m.in., że według utrwalonego orzecznictwa sądowo-administracyjnego samoistna uchwała Rady Ministrów (którą jest m.in. uchwała nr 11), nie może stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej. Podstawą taką może być natomiast przepis art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (obecnie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami), jednakże organ I instancji, umarzając postępowanie administracyjne, nie zbadał czy w sprawie spełnione zostały przesłanki do ustanowienia użytkowania wieczystego. Wszystkie te względy, w ocenie pełnego składu Kolegium uzasadniają wystąpienie z pytaniem prawnym powołanym na wstępie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedstawiona w pytaniu Kolegium wątpliwość prawna sprowadza się do tego, jakie przepisy mają zastosowanie w sprawie wszczętej na skutek wniosku byłego właściciela gruntu na obszarze W. o oddanie gruntu w wieczyste użytkowanie i zwrot położonego na nim budynku, zgłoszonego z powołaniem się na uchwałę nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m.st. Warszawy w wieczyste użytkowanie, jeżeli sprawa taka nie została dotychczas zakończona wydaniem decyzji i jest nadal w toku. W istocie rzeczy chodzi więc w pytaniu o to, jakie prawo ma zastosowanie w takiej sprawie.

Wyjaśnienie tego zagadnienia prawnego wymaga rozważenia przede wszystkim relacji pomiędzy przepisami dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. 1945 r. Nr 50 poz. 279), zwanego dalej „dekretem”, w zakresie dotyczącym uprawnień dotychczasowego właściciela gruntu o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy (użytkowania wieczystego) na tym gruncie, a późniejszymi regulacjami dotyczącymi uprawnień byłych właścicieli gruntów warszawskich do ubiegania się o oddanie tych gruntów w użytkowanie wieczyste, zawartymi w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1991 r. Nr 30 poz. 127 z późn. zm.), zwanej dalej „ustawą o gospodarce gruntami” oraz obowiązującej od dnia 1 stycznia 1998 r. ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej „ustawą o gospodarce nieruchomościami”. Na tym tle powinna być rozpatrywana kwestia stosowania uchwały nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m.st. Warszawy w wieczyste użytkowanie, zwanej dalej „uchwałą nr 11”.

Z porównania przepisów dekretu z przepisami ustawy o gospodarce gruntami i ustawy o gospodarce nieruchomościami należy wyprowadzić wniosek, że uprawnienia dotychczasowego właściciela gruntu warszawskiego (jego następców prawnych), jakkolwiek dotyczyły oddania w użytkowanie wieczyste tego samego gruntu, to jednak miały różną treść.

W przypadku uprawnień dotychczasowego właściciela takiego gruntu (jego następców prawnych) do domagania się przyznania użytkowania wieczystego (wcześniej wieczystej dzierżawy) gruntu na podstawie art. 7 dekretu, uprawnienia te były ściśle związane z samym wejściem w życie dekretu i skutkami prawnymi stosowania dekretu. Realizacja tych uprawnień powodowała ten skutek, że budynki położone na gruncie nie przechodziły na własność gminy. Zgodnie bowiem z art. 8 dekretu budynki położone na gruncie przechodzą na własność gminy w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy (użytkowania wieczystego). Istotne jest także to, iż realizacja tych uprawnień została uzależniona od złożenia wniosku przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych w określonym terminie (6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę), który to termin jest terminem zawitym prawa materialnego i z jego upływem wygasa uprawnienie do uzyskania w tym trybie prawa użytkowania wieczystego (uchwała NSA z dnia 14 października 1996 r. OPK 19/96 ONSA 1997/2 poz. 56).

Inna jest natomiast natura uprawnień dotychczasowych właścicieli gruntów warszawskich (ich następców prawnych) określonych w poprzednio obowiązującej ustawie o gospodarce gruntami (art. 82 ust. 2) i art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przesłanką tych uprawnień jest to, że dotychczasowy właściciel (jego następcy prawni) nie uzyskał i nie może już uzyskać prawa użytkowania wieczystego do gruntu, którego był właścicielem na podstawie art. 7 dekretu, bądź to dlatego, że nie złożył wniosku o przyznanie wieczystej dzierżawy (użytkowania wieczystego) w terminie określonym w dekrecie, bądź to dlatego, że wniosek nie został uwzględniony. Jest to zatem zupełnie inne uprawnienie, które w samym założeniu miało złagodzić jedynie skutki działania dekretu. Realizacja tego uprawnienia także została ograniczona terminem, albowiem oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i zwrot budynków w tym trybie zostało uzależnione od zgłoszenia wniosku do dnia 31 grudnia 1988 r. Termin ten jest również terminem zawitym prawa materialnego i z jego upływem wygasa uprawnienie do uzyskania w tym trybie prawa użytkowania wieczystego (wyrok NSA z dnia 4 czerwca 1991 r. IV SA 403/91 niepublikowany).

Ten różny charakter uprawnień byłych właścicieli gruntów warszawskich przesądza o tym, że sprawa o przyznanie użytkowania wieczystego na takim gruncie, w trybie dekretu, jest odrębną sprawą administracyjną od sprawy o oddanie takiego gruntu w użytkowanie wieczyste w trybie poprzednio obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami i obowiązującej od dnia 1 stycznia 1998 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że w przypadku, gdy wniosek o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy (użytkowania wieczystego) został zgłoszony w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu i nie został dotychczas rozpatrzony, sprawa powinna być załatwiona na podstawie przepisów dekretu. Tak jest także wówczas, gdy stwierdzono nieważność decyzji odmawiającej przyznania wieczystego użytkowania na takim gruncie, wydanej na podstawie dekretu. W tych przypadkach sprawa o przyznanie użytkowania wieczystego gruntu na podstawie dekretu wyprzedza sprawę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami i obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro bowiem uprawnienia, o których mowa w art. 82 ust. 2 poprzednio obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami i art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami zależą od tego, że byłemu właścicielowi nie przyznano użytkowania wieczystego na podstawie dekretu, to sprawa o przyznanie użytkowania wieczystego na podstawie dekretu wymaga rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności. Inaczej mówiąc przepisy ustawy o gospodarce gruntami obowiązującej do dnia 31 grudnia 1997 r. i przepisy obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami w niczym nie ograniczają uprawnień byłego właściciela do rozpoznania jego wniosku złożonego w trybie dekretu, jeżeli wniosek nie został dotychczas rozpatrzony.

Na tym tle wymagają rozważenia kwestie prawne dotyczące uchwały nr 11 oraz czynności podjęte na podstawie tej uchwały. Nie ulega wątpliwości, że uchwała nr 11 jest tzw. samoistnym aktem prawnym wydanym bez upoważnienia ustawowego, a wobec tego nie była samodzielnym źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Uchwała ta nie mogła zmieniać stanu prawnego wynikającego z ustaw, w tym z przepisów art. 7-9 dekretu, nadal wówczas obowiązującego. Nie można więc uznać, iż uchwała ta przedłużała termin dochodzenia uprawnień na podstawie dekretu. Należy przy tym mieć na uwadze, że uchwała nr 11 została wydana w czasie gdy obowiązywały przepisy art. 10 w zw. z art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1958 r. Nr 17 poz. 70 ze zm.) oraz ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. 1969 r. Nr 22 poz. 159 z późn. zm.), która określała zasady i tryb oddania gruntów państwowych w użytkowanie wieczyste. Uchwała nr 11 nie może być zatem uznana za akt kreujący odrębną sprawę administracyjną w oderwaniu od obowiązującego stanu prawnego, wynikającego z przepisów rangi ustawowej i aktów wykonawczych wydanych na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Oznacza to, że w sprawie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, wszczętej na wniosek dotychczasowego właściciela gruntu warszawskiego, organ obowiązany jest stosować przepisy prawa powszechnie obowiązującego w czasie rozstrzygania sprawy. Jeżeli więc sprawa taka nie została zakończona wydaniem decyzji do dnia 1 sierpnia 1985 r. (data wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami), to od tej daty sprawa powinna być rozpoznawana na podstawie ustawy o gospodarce gruntami. Gdy zaś taka sprawa nie została zakończona wydaniem decyzji do dnia 1 stycznia 1998 r. (data wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami), to od tej daty sprawę prowadzi się według przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, co jednoznacznie wynika z przepisu art. 233 tej ustawy. Tak więc do rozpoznania sprawy z wniosku poprzedniego właściciela gruntu warszawskiego (jego następców prawnych) o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste ma zastosowanie przepis art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami, także wówczas gdy wniosek został złożony z powołaniem się na uchwałę nr 11, ale sprawa nie została dotychczas załatwiona. Odnosi się to również do sytuacji, gdy na skutek stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie oddania gruntu w użytkowanie wieczyste sprawa wszczęła na podstawie takiego wniosku nie została zakończona.

Za przyjęciem takiego poglądu przemawia także argument, że o sposobie załatwienia sprawy nie może przesądzać wyłącznie to, na jakie przepisy prawa powołuje się strona występując z podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Rozstrzygające znaczenie ma istota żądania strony, które w tym przypadku sprowadza się do wystąpienia o oddanie określonego gruntu w użytkowanie wieczyste i zwrot budynku, stan faktyczny sprawy oraz stan prawny obowiązujący w czasie wydawania decyzji w sprawie. Postępowanie w takim przypadku nie może być umorzone, gdyż nie stało się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 kpa).

Z przytoczonych wyżej względów należałoby dojść do konkluzji, że w sprawie z wniosku poprzedniego właściciela gruntu przejętego na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i zwrot budynku, zgłoszonego z powołaniem się na uchwałę nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m.st. Warszawy w wieczyste użytkowanie, jeżeli sprawa nie została zakończona decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ma zastosowanie przepis art. 214 tej ustawy.

Do góry

10)

Uchwała Składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 9 listopada 1998 r.

OPK 4/98

OPK 5/98

OPK 6/98

OPK 7/98

ONSA 1999/1 poz. 13

Wokanda 1999/2 str. 24

Uchwała podjęta w składzie: przewodniczący - prezes NSA Roman Hauser, sędziowie NSA - Janusz Borkowski (sprawozdawca), Jan Kacprzak, Eugeniusz Mzyk (współsprawozdawca) i Włodzimierz Ryms.

Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem S. Trautsolta, prokuratora Prokuratury Apelacyjnej delegowanego do Ministerstwa Sprawiedliwości, w sprawie z wniosków Stanisława P.:

1. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-(...) z dnia 19 (...) 1982 r., którą orzeczono o sprzedaży Barbarze i Dobrosławowi małżonkom J. lokalu nr 15 w budynku przy ul. N. nr 42 w Warszawie,

2. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy Warszawa-(...) z dnia 15 (...) 1985 r., którą orzeczono o sprzedaży Andrzejowi i Ewie K. lokalu nr 18a w budynku. przy ul. N. nr 42 w Warszawie,

3. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy Warszawa-(...) z dnia 4 (...) 1988 r., którą orzeczono o sprzedaży Antoniemu i Irenie małżonkom P. lokalu nr 10 w budynku przy ul. N. nr 42 w Warszawie,

4. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 (...) 1997 r., którą orzeczono, że decyzja Naczelnika Dzielnicy Warszawa-(...) z dnia 23 (...) 1976 r. o sprzedaży lokalu nr 28 w budynku przy ul. N. nr 42 w Warszawie została wydana z naruszeniem prawa, ale nie można stwierdzić jej nieważności z powodu wywołania przez nią nieodwracalnych skutków prawnych,

po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 1998 r. na posiedzeniu jawnym pytania prawnego pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, zgłoszonego na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. 1994 r. Nr 122 poz. 593 ze zm.), o następującym brzmieniu:

Czy stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji (orzeczenia) administracyjnej, wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. 1945 r. Nr 50 poz. 279), o odmowie przyznania byłemu właścicielowi prawa użytkowania wieczystego gruntu jego dawnej nieruchomości i przejęciu na własność Skarbu Państwa znajdującego się na tym gruncie budynku, stanowi określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokali mieszkalnych w tym budynku na rzecz najemców, czy też określoną w art. 145 § 1 pkt 8 kpa przesłankę do wznowienia postępowań zakończonych wydaniem decyzji o sprzedaży lokali mieszkalnych w tym budynku na rzecz najemców? W przypadku uznania przez sąd, że wyżej wymieniona okoliczność stanowi określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa przesłankę do stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji o sprzedaży lokali mieszkalnych - czy zawarcie w formie aktu notarialnego umowy cywilnoprawnej przenoszącej własność lokalu mieszkalnego ze Skarbu Państwa na najemcę tego lokalu oraz przekazującej odpowiednią część gruntu w użytkowanie wieczyste stanowi nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 § 2 kpa?

podjął następującą uchwałę.

Z uzasadnienia

Nieruchomość gruntowa pod budynkiem wielomieszkaniowym położona w Warszawie, stanowiąca własność Stanisława i Stanisławy małżonków P., z dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. 1945 r. Nr 50 poz. 279), zwanego dalej „dekretem”, stała się własnością Gminy m.st. Warszawy.

Właściciele budynku złożyli zgodny z przepisem art. 7 ust. 1 dekretu wniosek o przyznanie im prawa wieczystej dzierżawy gruntu. Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy decyzją z dnia 24 lutego 1956 r. odmówiło prawa wieczystej dzierżawy i w związku z tym stwierdziło przejście tytułu własności budynku na Skarb Państwa, a po rozpatrzeniu odwołania właścicieli Minister Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia 19 sierpnia 1961 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Po ujawnieniu Skarbu Państwa, jako właściciela nieruchomości w księdze wieczystej, właściwe organy pierwszej instancji szeregiem decyzji administracyjnych orzekły o sprzedaży niektórych lokali mieszkalnych ich najemcom, z którymi następnie zawarto notarialne umowy sprzedaży z oddaniem w wieczyste użytkowanie ułamkowej części gruntu.

Wojewoda Warszawski decyzją z dnia 18 lipca 1991 r. stwierdził nieodpłatne nabycie przez Gminę własności tej nieruchomości o pow. 1147 m2, zabudowanej budynkiem mieszkalnym, z wyłączeniem od nabycia dziewięciu lokali mieszkalnych, stanowiących odrębną własność.

Po rozpatrzeniu wniosku z dnia 29 listopada 1991 r. następców prawnych byłych właścicieli budynku mieszkalnego Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia 24 września 1992 r. stwierdził na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 24 lutego 1956 r. oraz decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 19 sierpnia 1961 r., odmawiających przyznania prawa wieczystej dzierżawy, a w konsekwencji tego dających podstawę do przejęcia budynku na własność Skarbu Państwa.

Wojewoda Warszawski we wznowionym postępowaniu administracyjnym decyzją z dnia 25 czerwca 1993 r. uchylił własną decyzję komunalizacyjną z dnia 18 lipca 1991 r. oraz stwierdził nabycie przez wspomnianą Gminę wyłącznie własności gruntu, bo w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa do budynków znajdujących się na działce nie była ustalona wskutek stwierdzenia nieważności wymienionych już wcześniej decyzji z 1956 r. i z 1961 r.

W tym stanie sprawy następca prawny właścicieli budynku mieszkalnego złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wnioski o stwierdzenie nieważności czterech decyzji o sprzedaży lokali mieszkalnych. Po rozpatrzeniu jednego z wniosków Kolegium stwierdziło wydanie decyzji z naruszeniem prawa, nie stwierdzając jej nieważności z uwagi na spowodowany nią nieodwracalny skutek prawny i w tej sprawie następca prawny właścicieli budynku wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Kolegium.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po zapoznaniu się z wnioskami Stanisława P. o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokali mieszkalnych (...) oraz po zapoznaniu się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 października 1997 r., stwierdzającą wydanie w dniu 23 października 1976 r. decyzji z naruszeniem prawa, w dniu 27 stycznia 1998 r. zwróciło się do pełnego składu tegoż Kolegium z wnioskiem o wystąpienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym. Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego na posiedzeniu 30 stycznia 1998 r. podjął na podstawie art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. 1994 r. Nr 122 poz. 593) uchwałę nr 1 o wystąpieniu z pytaniem prawnym jak w sentencji uchwały. (...)

W obszernym uzasadnieniu uchwały, po zwięzłym scharakteryzowaniu stanu faktycznego sprawy, przedstawiono bardzo szczegółowo i wnikliwie argumenty przemawiające za różnymi stanowiskami, które można zająć w tej kwestii prawnej. Na podstawie analizy przepisów prawnych, orzecznictwa sądowego i poglądów doktrynalnych podano bogatą i bardzo wnikliwą charakterystykę możliwych odpowiedzi na postawione pytanie prawne, wykazując występowanie poważnej wątpliwości prawnej, od której rozstrzygnięcia zależą rozstrzygnięcia w wymienionych wcześniej sprawach. Wątpliwości te mają swe źródło przede wszystkim w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego, co zostało udokumentowane powołaniem się na orzeczenia obu Sądów.

W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Treść i uzasadnienie pytania prawnego wskazują na zasadnicze wątpliwości odnośnie do podstawy prawnej rozpatrzenia czterech spraw zawisłych przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym oraz na to, że od odpowiedzi udzielonej na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie tych spraw. Wprawdzie strona wystąpiła z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych, co wyznacza granicę sprawy zawisłej przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, ale Kolegium w każdym stadium sprawy ma obowiązek rozważyć wszystkie okoliczności sprawy, w tym również dopuszczalność prowadzenia postępowania w jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego (art. 7 i 77 kpa). W tym stanie rzeczy są pełne podstawy do uznania pytania prawnego za dopuszczalne i udzielenia na nie odpowiedzi.

Istota pytania prawnego sprowadza się do wskazania przesłanek zastosowania w sprawach zawisłych przed Kolegium jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tzn. wznowienia postępowania administracyjnego albo stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z uwzględnieniem przesłanek pozytywnych (istnienie wadliwości) oraz negatywnych (nieodwracalny skutek prawny). Z tego względu nie jest konieczne przytaczanie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych dotyczących spraw zawisłych przed Kolegium. Nieodzowne jest natomiast rozpatrzenie argumentów przemawiających za określeniem prawnych konsekwencji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, stanowiącej o przejściu na Skarb Państwa tytułu własności budynku w związku z odmową ustanowienia na rzecz ich właścicieli wieczystej dzierżawy gruntów (po zmianie stanu prawnego - użytkowania wieczystego), jako przesłanki albo wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną o sprzedaży lokalu mieszkalnego (mającego stanowić odrębną własność od własności budynku), albo jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji prowadzącej do stwierdzenia nieważności decyzji, bądź stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa. (...)

Trafnie podnosi się w uzasadnieniu pytania prawnego to, że te same okoliczności nie mogą być podstawą wznowienia postępowania administracyjnego i stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, co zgodnie stwierdza się w orzecznictwie NSA (wyrok z dnia 29 marca 1988 r. I SA 636/87 ONSA 1988/1 poz. 45) oraz SN (wyrok z dnia 17 grudnia 1993 r. III ARN 50/93 nie publ.), przy czym Kolegium zwróciło uwagę na tezę wyroku SN z dnia 5 lipca 1996 r. III ARN 21/96 (OSNAPiUS 1997/3 poz. 32), głoszącą, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana decyzja w innej sprawie, stanowi podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 8 kpa), nie uzasadnia natomiast stwierdzenia nieważności tej drugiej decyzji. Zagadnieniem odrębnym pozostaje skutek, jaki powoduje obalenie ostatecznej decyzji administracyjnej w odniesieniu do oceny ważności umowy cywilnoprawnej (uchwała Pełnego Składu Izby Cywilnej SN z dnia 25 kwietnia 1964 r. III CO 12/64 OSNCP 1964/12 poz. 244), bo wykracza to poza zakres pytania i spraw zawisłych przed Kolegium, jednakże wzajemna zależność aktu administracyjnego i umowy cywilnoprawnej wymaga rozważenia z uwagi na pojęcie nieodwracalnego skutku prawnego występującego w art. 156 § 2 kpa.

Rozważenia wymagają niektóre konsekwencje rozwiązań prawnych, które zostały wskazane w uzasadnieniu pytania prawnego jako możliwe do przyjęcia w sprawach zawisłych przed Kolegium. Zarysowują się trzy zasadnicze kwestie wymagające dalszego rozwinięcia w celu uzasadnienia stanowiska wyrażonego w sentencji uchwały: 1) problem wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej tzw. zależnej, 2) następstwa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, 3) pojęcia skutku prawnego nieodwracalnego w sytuacji odnoszącej się do rozpoznawanej sprawy.

Przepis art. 145 § 1 pkt 8 kpa, jako przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego wymienia przypadek, w którym zachodzi potrzeba rozpatrzenia wpływu zmiany, czy też uchylenia decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądowego na bezpośrednio zależną od nich decyzję administracyjną. Chodzi tu o rozstrzygnięcie jakiejś sprawy lub pojedynczej kwestii zawartej w decyzji administracyjnej lub w orzeczeniu sądowym wydanych w odrębnej i samodzielnej sprawie, które stanowi istotny fakt prawotwórczy w następnej, już innej sprawie administracyjnej w sytuacji, w której nie mogłaby być albo w ogóle wydana decyzja administracyjna, albo nie mogłaby być wydana decyzja administracyjna określonej treści bez stanu prawnego lub faktycznego ukształtowanego lub stwierdzonego wcześniejszym rozstrzygnięciem administracyjnym czy też sądowym innej - odrębnej sprawy. Zmiana bądź uchylenie decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądowego powoduje, że od określonej daty albo upada istotny dla późniejszej sprawy fakt prawotwórczy, albo też zmienia się jego treść. W obu przypadkach istnieje podstawa do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej co do jej istoty. Wyłania się pytanie natury zasadniczej, czy w sprawach zawisłych przed Kolegium zaistniał przypadek tak rozumianej decyzji zależnej? Na to pytanie trzeba stanowczo udzielić odpowiedzi przeczącej. Wprawdzie bez uregulowania stanu własności gruntu i budynku w drodze administracyjnej nie można było wydać decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego najemcy, ale żaden przepis prawa nie nakładał na organ administracyjny obowiązku wydania decyzji o sprzedaży lokalu wskutek tego, że uregulowano ten stan własności. Była to pod względem prawnym sytuacja, w której na żądanie stron następowało wszczęcie postępowania administracyjnego, w którym rozpatrywano odrębną, samodzielną sprawę zakończoną decyzją albo odmawiającą sprzedaży lokalu mieszkalnego, albo przychylano się do żądania strony. Nie był to przypadek decyzji administracyjnej zależnej w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 8 kpa, lecz decyzji wydawanych w sprawach, które pojawiały się jedna po drugiej, a pomiędzy którymi nie było związku koniecznego, co widać chociażby z tego, że nie wszystkie lokale mieszkalne w budynku mieszkalnym zostały sprzedane ich najemcom.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest konstrukcją prawną względnie świeżej daty w skodyfikowanym polskim postępowaniu administracyjnym, bo pojawia się ona dopiero w wyniku nowelizacji kpa z 1980 r. Wcześniej przyjmowane było rozwiązanie zupełnie inne zarówno w swej konstrukcji, jak i następstwach dla obrotu prawnego. Przepis art. 101 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP (z mocą ustawy) z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. 1928 r. Nr 36 poz. 341 ze zm.) stanowił, że władza nadzorcza może w trybie nadzoru uchylić z urzędu bądź z własnej inicjatywy, bądź na skutek zażalenia, jako nieważną każdą decyzję i następowało wyliczenie czterech wad decyzji nazwanych oraz odesłanie do przepisów odrębnych stanowiących o wadzie powodującej nieważność decyzji. Zwrócić trzeba nie tylko uwagę na to, że przepis stanowił o uchyleniu decyzji, a więc odnosił się do decyzji unieważnialnych, lecz również na to, iż był to środek nadzoru zawsze stosowany z urzędu. Przepis art. 137 § 1 kpa w brzmieniu tekstu pierwotnego również przyjmował konstrukcję decyzji unieważnialnej, chociaż przestał to już być wyłącznie środek nadzoru, bo decyzja dotknięta szczególnie ciężkimi wadami podlegała uchyleniu jako nieważna albo z urzędu, albo też na żądanie strony. Skutek prawny zastosowania przepisu powstawał, podobnie jako w poprzednim stanie prawnym, z datą uchwalenia decyzji i nie było podstaw do uznania, że decyzja ta ma wywoływać skutek z mocą wsteczną, pomimo tego że uchylona decyzja dotknięta była od początku ciężkimi wadliwościami. Co najwyżej można wysuwać odnośnie do tego pewne sugestie doktrynalne. Nowela do kpa z 1980 r. wprowadziła jako nowe rozwiązanie prawne stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, do którego można było przywiązać moc wsteczną, czyli skutek prawny powstający od daty wydania ciężko wadliwej decyzji. W praktyce wady decyzji, powodujące jej nieważność, nie zawsze ujawniają się ani od razu po wydaniu decyzji, ani też później z całą swoją doskonałością, ich ustalenie często następuje w wyniku wykładni prawa o różnym stopniu skomplikowania, dlatego konstrukcja stwierdzenia nieważności jest wspierana wprowadzeniem w art. 156 § 2 kpa przesłanek negatywnych stwierdzenia nieważności, ażeby nie pomijać tych układów prawnych, które powoduje decyzja administracyjna nawet dotknięta najcięższymi wadami.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej znosi jej skutki prawne od dnia wydania w sprawie administracyjnej, a tym samym organ administracyjny nie był właściwy i kompetentny do rozstrzygania innych odrębnych spraw, które w jakiś sposób dotyczą przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji dotkniętej nieważnością. W sprawach zawisłych przed Kolegium pojawił się właśnie taki przypadek, ponieważ organ administracyjny wydał decyzję o sprzedaży części nieruchomości (lokalu mieszkalnego mającego stanowić odrębny przedmiot własności), pomimo tego że w samej rzeczy okazało się, że Skarb Państwa nie stał się jej właścicielem w świetle przepisów obowiązującego prawa. W przypadku nieuregulowanego stanu prawnego własności budynku mieszkalnego dokonanie sprzedaży lokalu mieszkalnego było rażąco sprzeczne z prawem. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych, które powodowały przejście tytułu własności budynku mieszkalnego na Skarb Państwa, wykazało, że nie było podstaw do wyodrębniania własności poszczególnych lokali mieszkalnych, ani też do wystawiania ich do sprzedaży najemcom przez Skarb Państwa. Czy ma to znamiona rażącego naruszenia prawa, polegającego na trwałej niewykonalności decyzji (art. 156 § 1 pkt 5 kpa)? Zawarcie z najemcami lokali mieszkalnych umów sprzedaży na podstawie stosownych decyzji o rozporządzeniu mieniem Skarbu Państwa przeczy wskazaniu jako wady decyzji jej trwałej niewykonalności, bo decyzje te zostały wykonane, i to z zachowaniem wymagań formy aktu notarialnego. Jednakże w samej rzeczy było to rozporządzenie cudzą nieruchomością, co dla organu administracji publicznej, który musi wykazać się podstawą prawną zawartą w przepisach prawa powszechnie obowiązującego do działania w formach prawnych administracji o charakterze władczym oraz do działania w formach prawa cywilnego, było i jest rażącym naruszeniem prawa, aczkolwiek nie kwalifikującym się jako trwała niewykonalność decyzji. Było to działanie wbrew wyraźnemu zakazowi prawnemu, rozporządzania nieruchomością, będącą w rzeczywistości stale cudzą własnością. Jest to więc przypadek rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W uzasadnieniu pytania prawnego podnosi się to, że stwierdzając nieważność decyzji o odmowie ustanowienia na rzecz byłych właścicieli budynku mieszkalnego wieczystej dzierżawy gruntu (po zmianie stanu prawnego - użytkowania wieczystego) oraz przejściu własności budynku na Skarb Państwa, organ nadzoru uznał, że nie powstał z mocy tych decyzji nieodwracalny skutek prawny, wynikający z ujawnienia w księdze wieczystej nowego właściciela i rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Decyzja o sprzedaży lokalu mieszkalnego w takim budynku, na podstawie której zawarto w formie aktu notarialnego umowę sprzedaży z jego najemcą, spowodowała natomiast powstanie nieodwracalnego skutku prawnego, jak stwierdziło to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w decyzji z dnia 20 października 1997 r. Decyzja administracyjna wkraczająca swoimi skutkami prawnymi w sferę prawa cywilnego może tym samym mieć dwoisty skutek, jeden z nich zostanie uznany za odwracalny, drugi zaś - za nieodwracalny.

Nauka prawa cywilnego, traktując akt administracyjny jako zdarzenie prawne, dokonuje pewnych rozróżnień skutków powodowanych w sferze prawa cywilnego z uwagi na przyjęte założenia legislacyjne ingerencji administracji publicznej w tę sferę. Odróżnia się akty administracyjne powodujące bezpośrednie skutki cywilnoprawne od tych, które pośrednio wywołują te skutki. Nie wchodząc głębiej w dalsze podziały trzeba tylko stwierdzić, że obalenie aktu administracyjnego pierwszego rodzaju powoduje zniweczenie skutków cywilnoprawnych, co może otwierać drogę do określonych roszczeń majątkowych, natomiast obalenie aktów drugiego rodzaju nie powoduje bezpośrednich skutków cywilnoprawnych, lecz stwarza podstawy do poddania ocenie przesłanek czynności prawa cywilnego, oczywiście na podstawie prawa cywilnego i ustalonej dla niego drogi dochodzenia roszczeń (na co wskazuje się w powołanej już uchwale Izby Cywilnej SN z dnia 25 kwietnia 1964 r. III CO 12/64).

Przenosząc te ustalenia do stanu faktycznego i prawnego spraw, w których wyłoniło się pytanie prawne, trzeba stwierdzić, że pojawiły się w nich dwa wyżej wskazane rodzaje decyzji administracyjnych. Decyzja o odmowie ustanowienia prawa wieczystej dzierżawy gruntu pod budynkiem i o przejęciu budynku na własność Skarbu Państwa powodowała bezpośredni skutek cywilnoprawny, a stwierdzenie jej nieważności niweczyło ten skutek (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. OPS 7/96 ONSA 1997/2 poz. 49). Zagadnieniem odrębnym było dochodzenie roszczeń majątkowych przez osoby dotknięte wydaniem decyzji obciążonej wadą powodującą jej nieważność lub przez samo stwierdzenie nieważności decyzji, bo stanowi ono przedmiot odrębnej sprawy i następuje na innych podstawach prawnych. Zniweczenie skutku cywilnoprawnego decyzji administracyjnej w odniesieniu do tytułu własności Skarbu Państwa jest podstawą do usunięcia niezgodności pomiędzy stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym stosownie do art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. 1982 r. Nr 19 poz. 147 ze zm.), natomiast przewidziane w art. 5 tej ustawy skutki obowiązywania rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych nie wymagają badania w rozpoznawanej sprawie w odniesieniu do stwarzających nowy stan własności nieruchomości decyzji z 1956 r. i z 1961 r., tak samo jak i w odniesieniu do decyzji ministerialnej z 1992 r. stwierdzającej nieważność decyzji poprzednio wymienionych, nie te bowiem decyzje są przedmiotem postępowania administracyjnego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie.

Do kategorii aktów administracyjnych powodujących pośrednie skutki cywilnoprawne zalicza się w nauce prawa cywilnego między innymi te, które umocowują do zawarcia umowy ze Skarbem Państwa. Taki charakter mają decyzje administracyjne o sprzedaży najemcy lokalu mieszkalnego jako przedmiotu odrębnej własności oraz z ustanowieniem użytkowania wieczystego do ułamkowej części gruntu pod budynkiem. Decyzja taka wyczerpuje swój skutek prawny w umocowaniu określonego pracownika organu administracyjnego do złożenia w imieniu Skarbu Państwa oświadczenia woli o sprzedaży lokalu mieszkalnego i ustanowieniu użytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu. Kompetencja i właściwość organu administracyjnego obejmuje ustalenie przedmiotu umowy sprzedaży i jej warunków, natomiast wszystkie dalsze skutki powstają na podstawie prawa cywilnego z zachowaniem odpowiedniej formy i trybu składania oświadczenia woli. Organ administracyjny, działając w granicach swojej właściwości i kompetencji nie ma żadnych możliwości prawnych zniweczenia skutków cywilnoprawnych powstałych wskutek zawarcia umowy sprzedaży, a jedynie władny jest wykazać wadliwość określenia decyzją administracyjną przedmiotu sprzedaży lub jej warunków. Z tych więc względów skutek prawny takiej decyzji administracyjnej dotkniętej wadą nieważności będzie miał cechę nieodwracalnego, oczywiście z punktu widzenia właściwości i kompetencji organu administracji publicznej. Wyłącza to dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji i daje podstawy do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 158 § 2 kpa).

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze przytoczone względy, na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA udzielił odpowiedzi jak w sentencji uchwały.

Do góry

1998.04.02 wyrok NSA IV SA 1028/97 LEX nr 45943

w Warszawie

45943

Dz.U.00.98.1071: art.77§1; art.80

Dz.U.46.16.112: §5

Dz.U.45.50.279: art.7

Przewodniczący: Sędzia NSA K. Strzępek (spr.).

Sędziowie NSA: A. Gliniecki, A. Plucińska-Filipowicz.

Protokolant: apl. prok. A. Drewnowska.

Decyzją z dnia 31 grudnia 1996 r., wydaną przez Prezydenta Miasta W. na podstawie art. 7 ust. 2 w związku z art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), po ponownym rozpoznaniu wniosku Aleksandra W. z dnia 3 czerwca 1948 r., odmówiono Andrzejowi W., Markowi W., Elżbiecie W., Piotrowi W., Katarzynie W. oraz Marii L., jako następcom prawnym poprzednich właścicieli nieruchomości, prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego przy ul. K. w W. pochodzącej z dawnej hipoteki Nr 45.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że nieruchomość położona przy ul. K. w W. objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W., która obecnie wraz z budynkiem jest własnością Gminy W. Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 powołanego dekretu - dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni uprawnieni byli do złożenia w ciągu sześciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego, a gmina miała obowiązek uwzględnienia wniosku, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z przeznaczeniem tych gruntów w planie zabudowania. W Dzienniku Urzędowym Nr 7 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. z dnia 2 maja 1947 r. ukazało się ogłoszenie o przystąpieniu do obejmowania gruntów w posiadanie przez Gminę W., w którym podano do wiadomości osób zainteresowanych, że zgodnie z dekretem z dnia 26 października 1945 r. oraz rozporządzeniem Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. wydanym w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy (Dz. U. R.P. Nr 16, poz. 112) przystępuje do objęcia w posiadanie na rzecz Gminy m.in. przedmiotowej nieruchomości, umieszczonej w ogłoszeniu pod poz. 169, a termin oględzin gruntu wyznacza się na dzień 27 czerwca 1947 r.

Objęcie natomiast gruntu przez Gminę nastąpiło w dniu 31 lipca 1947 r., to jest z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 13 z dnia 31 lipca 1947 r. Rady Narodowej i Zarządu Miasta W., że przedmiotowa nieruchomość została umieszczona pod poz. 68. Z materiału zaś dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że pełnomocnik poprzedniego właściciela Aleksandra W. złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu w dniu 9 czerwca 1948 r., a więc w 5 miesięcy po upływie terminu określonego w art. 7 ust. 1 cytowanego dekretu. Przewidziany w tym przepisie termin ma charakter terminu prekluzyjnego, nie może być przedłużony, a jego upływ powoduje ujemne skutki dla strony. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji nadmienił, że rozpoznanie obecnie tego wniosku nastąpiło po stwierdzeniu przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia 7 września 1992 r. nieważności orzeczenia Prezydenta W. z dnia 19 grudnia 1949 r. o odmowie dotychczasowemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej do gruntu.

Od powyższej decyzji wnieśli odwołania Maria L. i Andrzej W. w imieniu swoim i pozostałych następców prawnych Aleksandra W. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji podnieśli, że organ pierwszej instancji przy wydaniu decyzji nie wyjaśnił dostatecznie, czy przy obejmowaniu gruntu przez Gminę W. spełnione zostały wszystkie wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r., wydanym w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów przez Gminę m.st. Warszawy (Dz. U. R.P. Nr 16, poz. 112), istotne dla ustalenia biegu terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Nie zawiadomiono bowiem właściciela gruntu o przeprowadzanych czynnościach, chociaż jego adres był znany organowi, a właściciel nieruchomości posiadał decyzję Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w W. z dnia 24 lipca 1947 r. o przywróceniu mu posiadania nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 maja 1997 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione wymagania rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr R.P. Nr 16, poz. 112), bowiem z prawidłowych ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że w Dziennikach Urzędowych Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. ukazały się ogłoszenia o przystąpieniu do obejmowania gruntów w posiadanie przez Gminę W. i objęciu przedmiotowego gruntu w posiadanie przez Gminę. Złożenie zaś wniosku w terminie o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu było możliwe, gdyż Aleksander W. dysponował decyzją Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego z dnia 24 lipca 1947 r. o przywróceniu mu posiadania nieruchomości. Złożenie zatem w dniu 9 czerwca 1948 r. wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu było spóźnione, w sytuacji, gdy objęcie gruntu przez Gminę nastąpiło w dniu 31 lipca 1997 r., to jest z dniem ukazania się w Dzienniku Urzędowym ogłoszenia o objęciu w posiadanie gruntu przez Gminę.

Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Andrzej W. w imieniu własnym i pozostałych następców prawnych Aleksandra W., domagając się stwierdzenia nieważności, względnie uchylenia zaskarżonej decyzji, jako sprzecznej z prawem. W skardze w szczególności zarzucił, iż organ odwoławczy przy wydaniu decyzji nie miał na uwadze tego, że ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. z dnia 31 lipca 1947 r. o objęciu gruntu w posiadanie przez Gminę nie może mieć znaczenia prawnego przy ocenie biegu terminu dla złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu w sytuacji, gdy wnioskodawca nie brał udziału w przewidzianych w przepisach prawa czynnościach, o których nie był zawiadomiony, chociaż jego adres był znany. Według skarżącego, skoro wniosek o przyznanie prawa własności czasowej uznany został jako złożony w terminie, gdyż na jego podstawie wydana została pierwsza decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu, z powodu przeznaczenia gruntu w planie zabudowy pod użyteczność publiczną, to w późniejszych postępowaniach nie można było uznać, że wniosek ten został wniesiony po upływie prekluzyjnego terminu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 7 ust. l dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) - dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela lub osoby prawa jego reprezentujące, mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.

W rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestią, mogącą mieć istotny wpływ na sposób jej rozstrzygnięcia, było wnikliwe ustalenie czy objęcie w posiadanie przedmiotowego gruntu przez gminę odbyło się przy ścisłym spełnieniu przez Zarząd Miasta W. wymagań określonych w wydanym na podstawie art. 4 cytowanego dekretu rozporządzenia Ministra Odbudowy w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 4 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 16, poz. 112), obowiązującego od dnia 21 maja 1946 r. do dnia 9 lutego 1948 r., a które ma zastosowanie w niniejszej sprawie.

Wymienione wyżej rozporządzenie w § 3 ust. 1 przewidywało zawiadomienie o przystąpieniu do objęcia gruntu w posiadanie poprzez ogłoszenie Zarządu Miejskiego w organie urzędowym, które zgodnie z § 4 powinno zawierać: dokładne oznaczenie gruntu, z podaniem w miarę możliwości imienia i nazwiska dotychczasowego właściciela, termin oględzin nieruchomości, wezwanie dotychczasowego właściciela do wzięcia udziału w oględzinach. Stosownie do § 5 ust. 1 - Zarząd Miejski, jeżeli posiadał dane o miejscu pobytu dotychczasowego właściciela, obowiązany był - niezależnie od ogłoszenia - zawiadomić go na piśmie o przystąpieniu do objęcia gruntu w posiadanie. W myśl § 7 ust. 2 tego rozporządzenia - do sporządzonego protokołu oględzin, o którym mowa w § 7 ust. 1 dotychczasowy właściciel nieruchomości miał możliwość zgłoszenia zarzutów, jeżeli uważał, że zawarte w nim ustalenia naruszają jego prawa. Zgodnie natomiast z § 8 ust. 1 rozporządzenia - grunt uważa się za objęty przez gminę W. w posiadanie w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu z dniem dokonania przez Zarząd Miejski w organie tego zarządu ogłoszenia o sporządzonym protokole oględzin, co w niniejszej sprawie nastąpiło w dniu 31 lipca 1947 r. (Dz. Urzędowy Nr 13 z 1947 r. z podanej daty).

Skarżący trafnie zarzucają, że organ odwoławczy wbrew wymaganiom wynikającym z przepisów rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1947 r. wydanym w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę W. nie rozpoznał sprawy ponownie merytorycznie w jej całokształcie, do czego był zobowiązany z mocy art. 138 kpa.

W rozpoznawanej sprawie skarżący bowiem podważyli objęcie przez gminę W. przedmiotowego gruntu w posiadanie z dniem 31 lipca 1947 r., która to data nie może - ich zdaniem - stanowić początku biegu 6-miesięcznego prekluzyjnego terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu. Według skarżących dotychczasowy właściciel nieruchomości warszawskiej Aleksander W. nie został zgodnie z wymaganiami § 5 cytowanego rozporządzenia powiadomiony o przystąpieniu do obejmowania przez gminę gruntu w posiadanie, ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Zarządu Miejskiego Nr 7 z dniem 5 lutego 1947 r., w którym termin oględzin gruntu wyznaczono na dzień 27 czerwca 1947 r. Zdaniem skarżących Zarządowi Miejskiemu znane były dane o miejscu pobytu dotychczasowego właściciela, o czym świadczą znajdujące się w aktach dokumenty, jak: zatwierdzenie przez Zarząd Miejski w dniu 11 grudnia 1946 r. projektu odbudowy, oraz orzeczenie Urzędu Likwidacyjnego z dnia 24 lipca 1947 r. o przywróceniu Aleksandrowi W. posiadania przedmiotowej nieruchomości, które to dokumenty zostały wystawione przed objęciem gruntu w posiadanie przez gminę.

Pominięcie przy rozpoznaniu sprawy powyższych dokumentów potwierdzających możliwość zapewnienie dotychczasowemu właścicielowi udziału w oględzinach nieruchomości, może świadczyć o objęciu w posiadanie gruntu przez gminę z istotnym naruszeniem § 5 cytowanego rozporządzenia, co mogło mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia wniosku. Niewyjaśnienie bowiem tej kwestii w dotychczasowym postępowaniu uniemożliwia ocenę, czy złożenie w dniu 9 czerwca 1948 r. wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu istotnie nastąpiło po upływie 6 miesięcznego terminu od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę.

Stwierdzić bowiem należy, że oświadczenia składane przez stronę w postępowaniu odwoławczym oraz powoływane przez nią dokumenty i dowody powinny być oceniane zgodnie z wymaganiami art. 77 § 1 kpa. Wadliwe natomiast ustalenie stanu faktycznego wbrew oczywistym dowodom może prowadzić do naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa).

W związku z powyższym podnieść należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest dostatecznych ustaleń w kwestii, czy objęcie w posiadanie przez gminę W. przedmiotowej nieruchomości nastąpiło z zachowaniem określonych w prawie wymagań.

Z powyższych względów na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368) orzeczono, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 cytowanej ustawy.

11)

Wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie

z dnia 13 maja 1997 r.

I ACr 86/97

Wokanda 1998/8 str. 36

Wyrok wydany w składzie: przewodniczący - sędzia Sądu Apelacyjnego Krzysztof Strzelczyk, sędzia Sądu Apelacyjnego - Maria Cyran i sędzia Sądu Wojewódzkiego (delegowany) Barbara Trębska (sprawozdawca).

Sąd Apelacyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy z powództwa Sabiny K., Barbary G. i Hanny Z. przeciwko Ewie S. i Gminie W.-U. o uznanie umowy za nieważną, na skutek rewizji pozwanej Ewy S. od wyroku Sądu Wojewódzkiego rewizji pozwanej Ewy S. od wyroku Sądu Wojewódzkiego w Warszawie z dnia 11 czerwca 1996 r., oddalił rewizję.

Z uzasadnienia

W pozwie Sabina K., Barbara G. i Hanna Z. wniosły o rozwiązanie zawartej przez pozwaną Ewę S. z Urzędem Dzielnicowym Warszawa-Mokotów - umowy wieczystego użytkowania nieruchomości o pow. 674 mkw, oznaczonej jako działka Nr 51/3, położonej w Warszawie, dla której prowadzona jest księga wieczysta.

W piśmie procesowym z dnia 7 czerwca 1996 r. powódki zmieniły roszczenie na żądanie uznania powyższej umowy za nieważną na mocy art. 58 § 1 kc.

W uzasadnieniu podały m.in., iż Sabina i Marian małż. K. w 1951 r. aktem notarialnym kupili dwie niezabudowane działki o łącznej powierzchni 2002 mkw położone w Warszawie, a w 1952 r. wybudowali na działce dom mieszkalny, w którym do chwili obecnej mieszka Sabina K. oraz spadkobiercy po Marianie K. W 1983 r. małż. K. po raz kolejny wystąpili do władz Dzielnicy M. o uregulowanie stanu prawnego, tj. przyznanie użytkowania wieczystego gruntu. Urząd Dzielnicowy W. M., z urzędu, bez powiadamiania zainteresowanych, w 1985 r. podzielił całą nieruchomość na trzy działki - 51/1 i 51/3 - niezabudowane i 51/2 zabudowana domem powodów. Decyzją z dnia 23 listopada 1988 r. Urząd Dzielnicy Mokotów orzekł o oddaniu w wieczyste użytkowanie na rzecz małż. K. działki Nr 51/2, odmawiając im pozostałych działek. Sporną działkę - 51/3 - decyzją nr 2024/89 z dnia 30 października 1989 r. oddano w użytkowanie pozwanej Ewie S., przy czym decyzja ta nie została powodom doręczona. W dniu 5 grudnia 1989 r. została zawarta przedmiotowa umowa w formie aktu notarialnego. Następnie decyzją z dnia 5 października 1992 r. Burmistrz Dzielnicy uchylił decyzję 2024/89 z 30 października 1989 r. o oddaniu działki w użytkowanie wieczyste pozwanej, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Prezydent m. st. Warszawy utrzymał tę decyzję w mocy, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 sierpnia 1995 r. oddalił skargę pozwanej Ewy S. na decyzję Prezydenta.

Pozwana Ewa S. wniosła o oddalenie powództwa, podnosząc, iż akt notarialny oddający jej w użytkowanie wieczyste sporną działkę został sporządzony w oparciu o przepisy prawa cywilnego i uchylenie decyzji administracyjnej nie powoduje uchylenia aktu notarialnego, gdyż nie nastąpiło naruszenie przepisów prawa cywilnego.

Pozwany Urząd Gminy W. U. jako następca Urzędu Dzielnicowego W. M. wniósł o bezterminowe odroczenie rozprawy do czasu znalezienia dla pozwanej innej zamiennej działki.

Sąd Wojewódzki uznał za nieważną umowę o oddanie w wieczyste użytkowanie działki gruntu nr 51/3, zawartą w formie aktu notarialnego w dniu 5 grudnia 1989 r. pomiędzy Skarbem Państwa a pozwaną Ewą S., a orzeczenie swe oparł na następujących ustaleniach faktycznych i prawnych:

Przedmiotowa umowa użytkowania wieczystego została zawarta na podstawie decyzji administracyjnej, następnie uchylonej, jako wydanej z naruszeniem prawa. Skarga pozwanej Ewy S. na decyzję Prezydenta m. st. Warszawy nr 535/93 z dnia 14 lipca 1993 r. wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego, została wyrokiem tegoż sądu z dnia 18 sierpnia 1995 r. oddalona.

Sąd Wojewódzki podniósł, że wprawdzie późniejsze uchylenie decyzji administracyjnej nie powoduje samo przez się nieważności tej umowy, jednakże okoliczności z powodu których nastąpiło uchylenie, mają znaczenie dla oceny - w świetle prawa cywilnego - ważności umowy z dnia 5 grudnia 1989 r. o przekazaniu gruntu w wieczyste użytkowanie. Zdaniem sądu I instancji, umowę tę należy uznać za sprzeczną z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa, a mianowicie z ustawami szczególnymi, co wynika z przesłanek stanowiących podstawę do uchylenia decyzji administracyjnej poprzedzającej zawarcie aktu notarialnego.

Sąd Wojewódzki dostrzegł wyraźną sprzeczność umowy z przepisami dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, polegającą na tym, że przedmiotem użytkowania wieczystego ustanowionego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 25 kwietnia 1985 r. nie mogła być nieruchomość, w stosunku do której został złożony wniosek w terminie zakreślonym w wyżej wymienionym dekrecie i do dnia umowy nie został rozpoznany. Nie została wyjaśniona sprawa byłych właścicieli hipotecznych nieruchomości, a zatem organ administracyjny nie mógł przeznaczyć działki do zbycia. Ponadto naruszone zostały tym samym przepisy § 23 i 20 rozporządzenia z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu oddawania w wieczyste użytkowanie gruntów (Dz. U. 1989 r. Nr 14 poz. 75), gdyż nie prowadzono w jednym postępowaniu wszystkich wniosków o oddanie w wieczyste użytkowanie przedmiotowej nieruchomości w oparciu o art. 62 kpa, co wynika z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Decyzja administracyjna nr 2024/89 wydana na rzecz Ewy S. nie została doręczona powodom, co uniemożliwiło ochronę ich praw w postępowaniu administracyjnym i było sprzeczne z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

Ponadto Sąd Wojewódzki stwierdza, że od 1951 r. cały zakupiony przez małż. K. grunt o łącznej powierzchni 2002 mkw, zawierający sporną działkę znajduje się niepodzielnie w posiadaniu i władaniu powodów (Sabiny K. i spadkobierców po Marianie K.), którzy przez cały czas płacą podatki, czynią nakłady. Dlatego też w ocenie sądu I instancji, umowa oddająca sporną działkę w użytkowanie wieczyste pozwanej Ewie S., z pominięciem powodów jest także sprzeczna z zasadami współżycia społecznego (art. 58 § 2 kc).

W rewizji od powyższego wyroku, pozwana Ewa S., zarzuciła orzeczeniu nieuwzględnienie wszystkich ważnych okoliczności i naruszenie prawa. Skarżąca wniosła o uchylenie wyroku i stwierdzenie, że sporna umowa jest ważna.

Sąd Apelacyjny zważył:

Rewizja jako niezasadna podlega oddaleniu.

Zarzuty rewizyjne zostały sformułowane bardzo ogólnikowo. Skarżąca nie podaje, jakich jej zdaniem ważnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił. Stan faktyczny w niniejszej sprawie nie był sporny, a wynikał on przede wszystkim z obszernej dokumentacji załączonej do pozwu i uzupełnionej w toku postępowania. Pozwana Ewa S. przed sądem I instancji była reprezentowana przez pełnomocnika - adwokata z zawodu i miała wszelkie możliwości do składania wniosków dowodowych zmierzających do wyjaśnienia wszystkich istotnych jej zdaniem okoliczności.

Jak wynika z protokołów rozpraw, wniosków takich nie zgłaszała, nie kwestionowała też dowodów przedstawionych przez stronę powodową.

W ocenie Sądu Apelacyjnego, zarzut niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności jest niezasadny. Od początku przedmiotem sporu była w niniejszej sprawie ocena, w świetle przepisu art. 58 kc, umowy oddającej działkę nr 51/3 w użytkowanie wieczyste pozwanej. Okoliczności zaś w jakich doszło do sporządzenia tej umowy i nierozpoznania do tego czasu wniosku strony powodowej, zgłoszonego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, zwanym w dalszym ciągu „dekretem” - nie były - jak wynika z rewizji - i nie są sporne.

Zaskarżony wyrok nie narusza także prawa. Skarżąca podnosząc ten zarzut, nie sprecyzowała go, a z uzasadnienia rewizji wynika jedynie, iż chodzi tu o naruszenie praw pozwanej, która nabyła nieruchomość w dobrej wierze, aktem notarialnym, który nie jest sprzeczny z przepisami prawa cywilnego. Sąd Wojewódzki uwzględnił powództwo nie dlatego, że pozwana Ewa S. naruszyła prawo (taki zarzut nie został zgłoszony), ale dlatego, że przedmiotowa umowa jest sprzeczna z prawem, przy czym przy ustalaniu tej sprzeczności nie jest istotne, z czyjej „winy” doszło do sporządzenia umowy sprzecznej z prawem. Kwestia ta może mieć znaczenie jedynie przy ewentualnych roszczeniach odszkodowawczych pozwanej Ewy S.

Pogląd skarżącej, iż w art. 58 § 1 kc mowa jest jedynie o sprzeczności czynności prawnej z przepisami prawa cywilnego (Kodeksu cywilnego) jest błędny. Przepis ten bowiem dotyczy sprzeczności takiej czynności z przepisami rangi ustawowej (oraz wydanych na podstawie delegacji ustawowej) bezwzględnie obowiązującymi, nie ograniczając tej sprzeczności tylko do prawa cywilnego w ścisłym tego słowa znaczeniu, tj. opartego o przepisy Kodeksu cywilnego.

W niniejszej sprawie sprzeczność tę Sąd Wojewódzki upatruje w sprzeczności umowy z przepisami dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, polegającej na tym, że przedmiotem wieczystego użytkowania ustanowionego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. nie mogła być nieruchomość, w stosunku do której został złożony wniosek w terminie zakreślonym w dekrecie i do dnia umowy nie został rozpoznany. Do czasu wyjaśnienia sprawy uprawnień byłych właścicieli hipotecznych nieruchomości, organ administracyjny nie mógł przeznaczyć działki do zbycia. Naruszone zostały przepisy § 23 i 20 rozporządzenia z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu oddawania w wieczyste użytkowanie gruntów, poprzez nie rozpoznanie wszystkich wniosków o oddanie w wieczyste użytkowanie w jednym postępowaniu, co uniemożliwiło powodom ochronę ich praw w postępowaniu administracyjnym i było sprzeczne z przepisami o postępowaniu administracyjnym.

Sąd Apelacyjny podziela stanowisko sądu I instancji co do sprzeczności przedmiotowej umowy z wyżej wymienionymi aktami prawnymi.

Za trafnością przyjętego przez Sąd Wojewódzki rozstrzygnięcia przemawia uregulowanie przepisu art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, zgodnie z którym kwestia przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy, nie została pozostawiona do swobodnej oceny Gminy m.st. Warszawy. Przepis powyższy nakładał na Gminę obowiązek uwzględnienia wniosku dotychczasowego właściciela (lub jego następców prawnych), jeżeli tylko korzystanie przez nich z gruntu da się pogodzić z przeznaczeniem tegoż gruntu według planu zabudowania. Z powyższego wynika, iż jeżeli tylko dotychczasowy właściciel (lub jego prawny następca) złożyli w terminie wniosek o przyznanie na gruncie prawa wieczystej dzierżawy, a grunt ten w planach zagospodarowania nie był przeznaczony do zabudowy, Gmina miała obowiązek wniosek uwzględnić.

Żaden przepis prawa nie uchylił art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, a zatem w czasie sporządzania przedmiotowej umowy nadal aktualny był wniosek złożony zgodnie z tymi przepisami jeszcze przez spadkobierców Adama B. (którzy swe uprawnienia z dekretu przelali na rzecz Sabiny i Mariana K.), tym bardziej że już w latach osiemdziesiątych (1983 i 1985 r.) wnosili oni o uregulowanie stanu prawnego działki i ubiegali się także o ustanowienie na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego. Jak to trafnie podniósł Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę Ewy S. na decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 14 lipca 1993 r., podstawową zasadą prawa cywilnego jest, że umowa powołująca do życia prawo rzeczowe, jakim jest użytkowanie wieczyste, nie może znieść innego prawa przysługującego na rzeczy, które ma swe umocowanie w akcie normatywnym - dekrecie z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

Powyższe rozważania prowadzą - w ocenie Sądu Apelacyjnego - do uznania, iż przepis art. 7 ust. 1 i 2 dekretu ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Do czasu rozstrzygnięcia o prawach wynikających z tegoż przepisu nieruchomość nie mogła być przedmiotem użytkowania wieczystego ustanowionego w oparciu o ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zdaniem Sądu Apelacyjnego pierwszeństwo dotychczasowego właściciela nieruchomości, wynikające z dekretu ma charakter bezwzględnie obowiązujący, gdyż ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz innych osób, możliwe jest dopiero po negatywnym rozpoznaniu wniosku zgłoszonego na podstawie dekretu.

Naruszenie powyższego pierwszeństwa prowadzi do oceny ważności umowy o oddanie gruntu w wieczyste użytkowanie na podstawie art. 58 § 1 kc, co też sąd I instancji prawidłowo uczynił.

Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia rewizji, Sąd Apelacyjny na mocy art. 387 kpc w brzmieniu obowiązującym do 1 lipca 1996 r. (tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego - Dz. U. 1996 r. Nr 43 poz. 189), orzekł jak w sentencji.

Do góry

12)

Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 16 grudnia 1996 r.

OPS 7/96

ONSA 1997/2 poz. 49

Glosa 1997/9 str. 29

OSP 1997/9 poz. 159

Prokuratura i Prawo - dodatek 1997/3 poz. 53

Przewodniczący: prezes NSA R. Hauser.

Sędziowie NSA: A. Irla, E. Janeczko, J. Kacprzak ( sprawozdawca), A. Kisielewicz, W. Ryms, M. Stahl (współsprawozdawca).

Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej W. Grudzieckiego w sprawie IV SA 206/95 ze skargi spółki z o.o. I.-V. w W. na decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 10 listopada 1994 r. nr PO.053-R-442/93 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania własności czasowej (użytkowania wieczystego), po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 1996 r. na posiedzeniu jawnym następujących wątpliwości prawnych przekazanych przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 12 lipca 1996 r. do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. 1995 r. Nr 74 poz. 368 z późn. zm.):

„Czy w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej ustanowienia własności czasowej (użytkowania wieczystego) okoliczność oddania nieruchomości Skarbu Państwa osobie trzeciej w użytkowanie wieczyste oznacza wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa?”

podjął następującą uchwałę:

Z uzasadnienia

Przedstawiając wątpliwość prawną, skład orzekający opisał w uzasadnieniu postanowienia następujący stan faktyczny:

Prezydium Rady Narodowej miasta stołecznego Warszawy - Wydział Gospodarki Terenami decyzjami z dnia 12 marca 1959 r. (...) oraz z dnia 24 października 1967 r. (...) odmówiło dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej (decyzja z dnia 12 marca 1959 r.) oraz prawa użytkowania wieczystego (decyzja z dnia 24 października 1967 r.) gruntu położonego w Warszawie przy ul. M. nr 43 (działki zabudowane o powierzchni 140 m2 i 817 m2). Własność Skarbu Państwa do tych części gruntu, już jako odrębnych nieruchomości, została ujawniona w dwóch księgach wieczystych (...).

Aktami notarialnymi z dnia 14 maja 1970 r. oraz z dnia 16 czerwca 1977 r. obie nieruchomości zostały oddane w użytkowanie wieczyste spółce z o.o. (...) w W. Prawa wynikające z tych aktów notarialnych zostały ujawnione odpowiednio w wymienionych wyżej księgach wieczystych. Następcą prawnym spółki, ujawnionym w księgach wieczystych, jest obecnie spółka z o.o. I.-V. w W.

Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia 10 listopada 1994 r. stwierdził nieważność decyzji o odmowie przyznania byłym właścicielom nieruchomości prawa własności czasowej, zajmując stanowisko, że nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne jako następstwa powyższych decyzji administracyjnych.

W skardze na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego spółka z o.o. I.-V. w W. wniosła o uchylenie decyzji, podnosząc, że nastąpiły nieodwracalne skutki prawne ze względu na przysługujące jej prawo użytkowania wieczystego gruntów.

W takim stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu powyższej skargi powziął wątpliwości prawne, sformułowane w sentencji postanowienia, z następujących powodów:

1. Użytkowanie wieczyste ze swej istoty jest prawem rzeczowym ustanowionym na pewien ściśle określony czas, a także prawem, które może ulec likwidacji przez czynność umowną stron lub jednostronne czynności prawne Skarbu Państwa (art. 240 kc) lub użytkownika wieczystego (zrzeczenie się użytkowania wieczystego). Nie jest to więc prawo rzeczowe trwałe.

2. Możliwość jednostronnego zerwania umowy użytkowanie wieczystego (art. 26 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w powiązaniu z art. 240 kc) nasuwa pytanie, czy okoliczności związane z tą możliwością podlegają lub mogą podlegać badaniu w postępowaniu administracyjnym przez organ administracji, który ma zdecydować o wystąpieniu lub niewystąpieniu nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.

3. Zachodzi także wątpliwość, czy zagadnienia złej wiary przy zawarciu umowy użytkowania wieczystego oraz rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych mogą lub powinny być badane przez organ przed wydaniem decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która w dalszej konsekwencji stworzyła możliwość oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste.

4. Pogląd, że stwierdzenie nieważności decyzji otworzyłoby drogę do odwrócenia skutków prawnych, które później wystąpiłyby, budzi zastrzeżenia, gdyż ocena wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych musi być dokonywana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przed wydaniem decyzji w tym przedmiocie (o stwierdzeniu nieważności decyzji lub stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, rozpoznając przedstawione wątpliwości prawne, zważył, co następuje:

Zagadnienie prawne zostało przedstawione w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie ustanowienia własności czasowej gruntów (użytkowania wieczystego) na rzecz poprzednich właścicieli na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. 1945 r. Nr 50 poz. 279), zwanego dalej „dekretem”.

W uzasadnieniu postanowienia nie został przedstawiony pełny stan faktyczny sprawy, związany z zagadnieniem prawnym objętym pytaniem. Przede wszystkim nie wskazano w nim okoliczności faktycznych dotyczących rodzaju zdarzeń prawnych kreujących na rzecz osoby trzeciej prawo użytkowania wieczystego wymienionych gruntów oraz dotyczących zabudowy tych gruntów. W uzasadnieniu postanowienia tylko w jednym miejscu jest mowa, i to ogólnie, o „działkach zabudowanych”. Nie podano natomiast, czy grunty (działki, nieruchomości) były zabudowane w dniu wydania decyzji o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntów prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) na podstawie dekretu (zwanej dalej „decyzją odmowną”), a jeśli tak, to czy zabudowania są tam nadal; jeśli zaś nie było wówczas zabudowań, to czy takowe są tam obecnie. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że z opisanych gruntów objętych dekretem (zwanych dalej „gruntami warszawskimi”) powstały dwie odrębne nieruchomości. Nie powiedziano jednak, jaki jest stan faktyczny w odniesieniu do każdej z tych nieruchomości w powyższym zakresie. Ponadto w uzasadnieniu postanowienia brak jest informacji, czy umowy o oddaniu omawianych nieruchomości w użytkowanie wieczyste (...) zostały zawarte na podstawie decyzji administracyjnych w tym przedmiocie i na jakiej podstawie prawnej decyzje te zostały wydane: nie wymieniono takich decyzji.

Taki niepełny stan faktyczny sprawy przedstawiony w uzasadnieniu postanowienia wyznacza kierunek i granice rozważań przy rozpoznawaniu zagadnienia prawnego oraz zakres odpowiedzi możliwej do udzielenia w tej sprawie.

Uwzględniając powyższe, należy poruszyć następujące kwestie:

Zagadnienie nieodwracalności skutków prawnych decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 156 § 2 zdanie końcowe kpa było już przedmiotem rozważań w orzecznictwie zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego (w szczególności wyrok z dnia 23 listopada 1987 r. I SA 1406/86 ONSA 1987/2 poz. 81, w którym wyrażony został pogląd, że nieodwracalność skutków prawnych występuje zwłaszcza wówczas, gdy przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa), jak i Sądu Najwyższego (zwłaszcza uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92 OSNCP 1992/12 poz. 211 i OSP 1993/5 poz. 104). W uchwale tej wyrażono stanowisko, że: „Odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny”. I dalej: „Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że „odwrócenie” tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji”. W konsekwencji powyższego decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny wtedy, „gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji”; i dalej: „skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej - tylko ze względu na zakres jego kompetencji - będzie nieodwracalny”.

Wymienić też należy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 1994 r. IV SA 674/93 w którym Sąd w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem, nawiązując do powyższej uchwały i podzielając stanowisko Sądu Najwyższego, uznał, że skoro przedsiębiorstwo przestało istnieć, a jego majątek ruchomy wielokrotnie zmieniał użytkownika i ulegał daleko idącej dekapitalizacji, „to orzekający po latach organ administracji (...) nie ma możliwości przywrócenia stanu prawnego sprzed ustanowienia przymusowego zarządu”.

Powyższe orzeczenia (...) nie dotyczyły przedmiotu sprawy, jaki występuje w sprawie niniejszej. Natomiast zagadnienie charakteru skutków prawnych - w rozumieniu art. 156 § 2 zdanie ostatnie kpa - decyzji odmawiającej przyznania na podstawie przepisów dekretu dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) gruntów warszawskich wystąpiło w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego przy okazji innych zagadnień prawnych: kwestii przekształcenia się z mocy art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1990 r. Nr 79 poz. 464 z późn zm.) prawa zarządu gruntem warszawskim, przysługującego państwowej osobie prawnej, w prawo wieczystego użytkowania tego gruntu, gdy decyzją administracyjną odmówiono byłemu właścicielowi przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu z rażącym naruszeniem art. 7 ust 2 dekretu i z tego powodu została stwierdzona na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieważność tej decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 1994 r. IV SA 946/95 i oddalający rewizję nadzwyczajną od niego wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 1995 r. III ARN 8/95 OSNAPiUS 1995/18 poz. 223), oraz kwestii ochrony praw własności nabywców samodzielnych lokali znajdujących się w położonym na gruncie warszawskim budynku, przejętym na własność Państwa w wyniku decyzji o odmowie przyznania byłemu właścicielowi własności czasowej tego gruntu na podstawie przepisów dekretu, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 1993 r. IV SA 1839/92, w którym wyrażono pogląd, że „w przypadku, poprzedzonej decyzją administracyjną o odmowie przyznania własności czasowej, obecnie użytkowania wieczystego, sprzedaży tylko kilku lokali w budynku przejętym na rzecz Skarbu Państwa - nieodwracalne skutki prawne takiej decyzji mogą dotyczyć tylko sprzedanych lokali wraz z udziałami do wspólnych części budynku i udziałami w użytkowaniu wieczystym gruntu. Nie muszą więc dotyczyć całej decyzji”). Naczelny Sąd Administracyjny nawiązał tu do pkt 2 tezy powołanej uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92, w której stwierdzono, że „Jeżeli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 kpa, zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji”. Naczelny Sąd Administracyjny na tym tle uznał, że jeżeli nabywcy lokali działali w warunkach określonych w art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. 1982 r. Nr 19 poz. 147 z późn. zm.), to miałaby zastosowanie zasada wynikająca z powyższej uchwały Sądu Najwyższego o nieodwracalnych skutkach prawnych.

Z zacytowanych orzeczeń wynika, że przyjęte w nich stanowisko oparte zostało na ogólnym założeniu, iż prawo użytkowania wieczystego gruntów warszawskich ustanowione na rzecz osoby trzeciej powoduje nieodwracalność skutków prawnych decyzji o odmowie przyznania byłemu właścicielowi tych gruntów prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). W orzeczeniach tych jednak nie analizowano bliżej istoty decyzji odmownej, pomijając kwestię, że prawa użytkowania wieczystego przyznane osobom trzecim powstały w rozpatrywanych sprawach na podstawie umów poprzedzonych decyzjami administracyjnymi o przyznaniu użytkowania wieczystego. To te decyzje kreowały te prawa, nie zaś wcześniejsza decyzja odmowna.

Należy także zwrócić uwagę na orzecznictwo sądowe dotyczące relacji między zwrotem wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1991 r. Nr 30 poz. 127 z późn. zm.) a ustanowionym na rzecz osoby trzeciej prawem użytkowania wieczystego tej nieruchomości lub zarządu (np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r. III AZP 13/93 OSAiSN 1994/10 poz. 7 str. 71; uchwała z dnia 22 grudnia 1993 r. III AZP 24/93 Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego 1994/7-8 str. 31; wyrok z dnia 18 października 1995 r. III ARN 42/95 OSNAPiUS 1996/9 poz. 126; wyrok z dnia 8 lutego 1996 r. III ARN 65/95 OSNAPiUS 1996/16 poz. 219). Zagadnienia te wprawdzie nie dotyczą kwestii nieważności decyzji administracyjnej i nieodwracalności skutków prawnych decyzji wydanej w warunkach nieważności, niemniej jednak z orzecznictwa tego wynika przyjęcie zasady, że ustanowione na rzecz określonej osoby prawo użytkowania wieczystego uniemożliwia realizację praw innych osób do danej nieruchomości.

Decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej (użytkowania wieczystego) na podstawie dekretu na rzecz byłego właściciela gruntów warszawskich umożliwiła Państwu, jako właścicielowi tych gruntów i znajdujących się na nich wówczas budynków, zadysponowanie nimi przez oddanie ich w użytkowanie wieczyste innej osobie niż były właściciel tych gruntów. Jednakże w sytuacji, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej była poprzedzona decyzją administracyjną w tym przedmiocie, to ta decyzja, a nie decyzja odmowna była podstawą ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej użytkowania wieczystego i zawarcia umowy.

To zatem, czy z powodu zawarcia umowy notarialnej o oddaniu gruntów i ewentualnie znajdujących się na nich budynków w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej zachodzi nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej, na podstawie której umowa ta została zawarta, może być przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji będącej podstawą umowy. Nie może to natomiast być przedmiotem badania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntów warszawskich prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Są to bowiem dwie różne sprawy administracyjne, dotyczące odrębnych decyzji administracyjnych. W takiej sytuacji w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji odmownej bezprzedmiotowe jest rozstrzyganie wątpliwości dotyczących takich zagadnień, jak ograniczone w czasie trwanie prawa użytkowania wieczystego, możliwość wygaśnięcia tego prawa przed upływem czasu, na jaki zostało ustanowione, zła wiara przy zawarciu umowy użytkowania wieczystego, występowanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Jeśli bowiem podstawą zawarcia umowy cywilnoprawnej o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntów warszawskich była decyzja administracyjna w tym przedmiocie, okoliczności powyższe wiążą się ze skutkami prawnymi tej decyzji, nie zaś decyzji o nieprzyznaniu byłemu właścicielowi gruntów warszawskich na podstawie dekretu prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego).

Skutki prawne decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntów warszawskich nie mogą być oceniane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania poprzedniemu ich właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego).

Stwierdzenia powyższe odnoszą się zarówno do sytuacji, gdy na gruntach warszawskich nie było zabudowań w dniu wydania decyzji o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), jak i sytuacji, gdy na tych gruntach znajdowały się budynki w dniu wydania takiej decyzji.

W sytuacji gruntu warszawskiego zabudowanego w dniu wydania decyzji o odmowie przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) na podstawie przepisów dekretu skutkiem prawnym takiej decyzji było przede wszystkim to, że budynki znajdujące się na gruncie przeszły na własność gminy, a następnie Państwa. Według art. 8 dekretu przejście własności budynków na rzecz gminy (a następnie Państwa) następowało wprost z mocy prawa jako główny skutek prawny decyzji o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej gruntu. Zawarte zatem w takiej decyzji odmownej stwierdzenie, że budynki znajdujące się na gruncie przeszły na własność Państwa, ma charakter deklaratoryjny.

Mimo to jednak, w sytuacji decyzyjnego trybu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, nieodwracalność skutków prawnych związana z ustanowieniem tego prawa nie podlega ocenie również w tym zakresie przy badaniu i ustalaniu prawnych konsekwencji decyzji odmownej, i to także wówczas, gdy budynki te pozostają na gruncie w dniu orzekania w przedmiocie nieważności decyzji odmownej. Wprawdzie stwierdzenie nieważności tej decyzji spowodowałoby, że nie występuje, to od samego początku, określona w art. 8 dekretu przesłanka przejścia na własność gminy, a następnie Państwa, położonych na tym gruncie budynków, to jednak budynki te, skutkiem samego tylko stwierdzenia nieważności decyzji odmownej, nie stałyby się własnością byłego właściciela gruntu -nie nastąpiłoby wprost odwrócenie skutku prawnego decyzji odmownej w odniesieniu do prawa własności tych budynków.

Wynika to z samej istoty prawa użytkowania wieczystego - budynki stanowią odrębny od gruntu, będącego własnością Państwa lub gminy, przedmiot własności użytkownika wieczystego gruntu. Tylko wyjątkowo, w razie ustanowienia użytkowania wieczystego pod rządem art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. 1969 r. Nr 22 poz. 159 z późn. zm.), pozostawać one mogły i mogą nadal, tak jak grunty, własnością Państwa lub gminy, będąc - jak grunt - przedmiotem użytkowania wieczystego. W obecnym stanie prawnym, w świetle art. 20 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1991 r. Nr 30 poz. 127 z późn. zm.), który stanowi, że oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu zabudowanego następuje z równoczesną sprzedażą położonych na tym gruncie budynków i innych urządzeń, obowiązuje bezwzględna zasada, że budynki położone na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste nie mogą być własnością innej osoby niż użytkownik wieczysty gruntu. Takie też stanowisko zajął Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 24 listopada 1992 r. III CZP 124/92 (OSP 1993/7-8 poz. 154).

Trzeba też uwzględnić art. 82 cytowanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W ust. 2 tego artykułu przewidziano pod określonymi warunkami możliwość oddania poprzednim właścicielom gruntów warszawskich, zabudowanych określonymi w tym przepisie budynkami, w użytkowanie wieczyste tych gruntów oraz zwrot budynków. Jednakże w przepisie ust. 5 tego artykułu możliwość tę wyłączono w sytuacji, gdy grunty te zostały oddane w użytkowanie wieczyste osobom innym niż byli właściciele oraz w użytkowanie.

Jeśli umowa o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego została zawarta na podstawie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, to powyższe skutki prawne ustanowienia tego prawa, wynikające z cytowanych przepisów art. 12 ust. 4 ustawy o gospodarce terenami w miastach osiedlach oraz art. 20 i art. 82 ust. 5 powołanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, związane są z decyzją o ustanowieniu użytkowania wieczystego, a nie z decyzją o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) gruntu warszawskiego zabudowanego. Z tego powodu również te zagadnienia dotyczą skutków prawnych decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntów warszawskich, a nie decyzji o odmowie przyznania poprzedniemu ich właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Ponadto skutki prawne decyzji administracyjnej są dopiero wówczas nieodwracalne, gdy nie ma możności uruchomienia drogi postępowania administracyjnego w celu ich odwrócenia (por. uzasadnienie cytowanej wyżej uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92).

Stanowisko to odnosi się także do sytuacji, gdy odmowa przyznania prawa własności czasowej dotyczyła gruntu wówczas nie zabudowanego, a wzniesione później budynki stanowią własność obecnego użytkownika wieczystego gruntu, ustanowionego na podstawie decyzji administracyjnej. Skoro bowiem grunt nie był zabudowany w dniu wydania decyzji odmownej, to w jej następstwie nie nastąpił skutek prawny, o jakim mowa w art. 8 dekretu. Tym samym bezprzedmiotowe jest również zagadnienie jego odwrócenia w wyniku samego tylko stwierdzenia nieważności decyzji odmownej. Kwestia nieodwracalności skutków prawnych decyzji odmownej z powodu prawa użytkowania wieczystego gruntu należącego do osoby trzeciej i jej prawa własności budynków znajdujących się na tym gruncie, a wzniesionych po wydaniu decyzji odmownej, będzie tym bardziej w takiej sytuacji aktualna dopiero w ewentualnym postępowaniu o stwierdzenie nie-ważności decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntu.

Z powyższych względów należy przyjąć, że samo ustanowienie na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego gruntów warszawskich umową zawartą na podstawie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie nie powoduje nieodwracalności w rozumieniu art. 156 § 2 kpa skutków prawnych decyzji o odmowie przyznania byłemu właścicielowi tych gruntów prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji odmownej otworzy w powyższej sytuacji możliwość wszczęcia z tego powodu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego i tym samym dokonywania w tym postępowaniu ustaleń i ocen, czy zawarcie na podstawie tej ostatniej decyzji umowy użytkowania wieczystego i przyznanie tego prawa powoduje, w świetle aktualnego stanu prawnego, nieodwracalność skutków prawnych decyzji o ustanowieniu tego prawa. Skoro istnieje w odrębnym postępowaniu droga administracyjna dla dokonywania ustaleń i ocen w powyższej kwestii, to nie można rozpatrywać zagadnienia nieodwracalności, w zakresie związanym z istnieniem tego prawa na rzecz osoby trzeciej, skutków prawnych wcześniejszej decyzji administracyjnej, odmawiającej przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego).

Poza sytuacjami rozważanymi wyżej mogą występować także sytuacje faktyczne, w których prawo użytkowania wieczystego powstało na podstawie samej umowy cywilnoprawnej, to jest bez uprzedniego wydania decyzji administracyjnej.

W sprawie niniejszej ani w sentencji postanowienia, ani w jego uzasadnieniu nie rozróżniono tych dwóch sytuacji co do trybu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego.

Na ogólne pytanie, nie uwzględniające powyższego rozróżnienia, o nieodwracalność skutków prawnych decyzji o odmowie przyznania byłemu właścicielowi gruntów warszawskich własności czasowej (użytkowania wieczystego) na podstawie dekretu, w sytuacji gdy grunty te zostały następnie oddane w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, nie można udzielić jednej, generalnej, wyczerpującej i stanowczej odpowiedzi. Odpowiedzi na tak ogólne pytanie bowiem mogą być różne, w zależności od sytuacji faktycznej występującej w danej sprawie co do trybu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego.

Przedstawione w niniejszej sprawie wątpliwości prawne mają właśnie charakter takiego pytania ogólnego. Ogólnikowość ta prowadzi do udzielenia odpowiedzi jak w sentencji uchwały.

Do góry

13)

Wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie

z dnia 19 lipca 2000 r.

I ACa 634/99

OSA 2001/7-8 poz. 43 str. 83

Sąd Apelacyjny w Warszawie, po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2000 r. na rozprawie sprawy z powództwa Stanisława S., Stanisławy W., Marka S. i Ewy S. przeciwko Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej „Dom” w W. i Gminie W.-C. o unieważnienie aktu notarialnego, na skutek apelacji powodów - Stanisława S. i Stanisławy W., od wyroku Sądu Wojewódzkiego w Warszawie z dnia 16 listopada 1998 r. III C 2629/98, uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi Okręgowemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, pozostawiając temu Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach procesu za II instancję.

Z uzasadnienia

Powodowie - Stanisław S., Stanisława W. i Jan S. wnosili o unieważnienie umowy z dnia 9 grudnia 1987 r., sporządzonej w formie aktu notarialnego w PBN w W., Nr aktu 10104/87, na mocy której Skarb Państwa oddał w wieczyste użytkowanie Spółdzielni Mieszkaniowej „Dom” w W. na 99 lat nieruchomość położoną w W. przy ul. Solankowej i Okrężnej, składającą się z trzech działek o pow. 214 m2, 520 m2 i 764 m2.

Pozwani zostali: Skarb Państwa - reprezentowany przez Urząd Dzielnicy Gminy W.-M., Bogdan Ch., Maria Teresa Ś. oraz Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa „Dom” w W., w likwidacji.

Postanowieniem z dnia 3 listopada 1993 r., Sąd Wojewódzki w Warszawie umorzył postępowanie w stosunku do Bogdana Ch. i Marii Teresy Ś. wobec cofnięcia pozwu w tym zakresie. Orzeczenie to jest prawomocne. W toku postępowania została wezwana do udziału w sprawie w miejsce Skarbu Państwa Gmina W.-C., na obszarze której znajduje się opisana w pozwie nieruchomość. Postępowanie likwidacyjne w stosunku do Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej „Dom” w W. obecnie nie toczy się.

W związku ze śmiercią powoda Jana S. w toku procesu, zmienił się krąg osób występujących po stronie powodowej. Zgłosili swój udział w postępowaniu w charakterze powodów jego spadkobiercy - Marek S. i Ewa S. Wszyscy powodowie popierali powództwo. Twierdzili, że w dniu 13 lipca 1987 r. Stanisław S. złożył wniosek o oddanie mu w wieczyste użytkowanie działki wchodzącej w skład nieruchomości opisanej w akcie notarialnym z dnia 9 grudnia 1987 r. Powoływali się na swoje uprawienia, wynikające z art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1985 r. Nr 22 poz. 99 ze zm.). Pozwani wnosili o oddalenie powództwa.

Wyrokiem z dnia 16 listopada 1998 r., Sąd Wojewódzki w Warszawie oddalił powództwo. Rozstrzygnięcie to oparte jest na następujących ustaleniach. Na podstawie umowy opisanej w pozwie, Skarb Państwa oddał w wieczyste użytkowanie pozwanej spółdzielni nieruchomość, w skład której wchodziły między innymi niezabudowane działki gruntu Nr 58 i 59/1 o pow. 520 m2, położone w W. przy ul. Solankowej. W granicach tych działek znalazła się część działki - dawniej Nr 6 (KW Nr 98488) o pow. 371 m2, której właścicielami byli rodzice powodów Stanisław S. i Stanisława W., a dziadkowie Marka S. i Ewy S. Dnia 7 lipca 1987 r., Stanisław S. złożył wniosek o przyznanie mu jako spadkobiercy Stanisława i Aleksandry małżonków S. prawa wieczystego użytkowania działki Nr 6 o pow. 952 m2. Wniosek ten nie został rozpoznany.

Na podstawie decyzji Wojewody W. Nr 18351 z dnia 12 lutego 1992 r., opartej na art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. 1990 r. Nr 32 poz. 191 i Dz. U. 1990 r. Nr 43 poz. 253) - nieruchomość opisana w akcie notarialnym Nr 10104/87, stanowiąca własność Skarbu Państwa, stała się własnością Gminy W.-C. Dzielnicy M. Mając na uwadze powyższe ustalenia, Sąd Wojewódzki doszedł do następujących wniosków. Skarb Państwa - jako właściciel nieruchomości opisanej w pozwie, miał prawo oddać ją w wieczyste użytkowanie wybranej przez siebie osobie.

Nie stała temu na przeszkodzie okoliczność, że Stanisław S. włada częścią działki Nr 6. Powodowie nie legitymują się uprawnieniami tego rodzaju, które stanowiłyby podstawę do uznania aktu notarialnego za nieważny.

Mając powyższe na uwadze, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia powództwa. Wyrok z dnia 16 listopada 1998 r. zaskarżyli powodowie Stanisław S. i Stanisława W.

Apelacja podnosi następujące zarzuty:

1. naruszenie prawa materialnego - art. 232, art. 239 i art. 240 kc;

2. naruszenie art. 233 § 1 kpc przez nierozważenie uprawnień strony powodowej, wynikających z art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1991 r. Nr 30 poz. 127) oraz art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 1997 r. Nr 115 poz. 741);

3. sprzeczność istotnych ustaleń Sądu z treścią zebranego materiału dowodowego przez ustalenie, że powodowie nie mają uprawnień do działki Nr 6 opisanej w pozwie, a w konsekwencji nie mogą domagać się unieważnienia aktu notarialnego Nr 10104/87 z dnia 9 grudnia 1987 r.

Podnosząc powyższe zarzuty, apelacja wnosi o zmianę zaskarżonego wyroku przez uwzględnienie powództwa, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi Okręgowemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Sąd Apelacyjny zważył, co następuje:

Nietrafny jest podnoszony w apelacji zarzut obrazy art. 232, art. 239 i art. 240 kc. Naruszenie prawa materialnego ma miejsce w wypadku niewłaściwego zastosowania przez Sąd konkretnej normy prawnej, błędnej wykładni przepisu ustawy lub niewłaściwej subsumcji.

Żadna z ww. sytuacji nie zaistniała w niniejszej sprawie. Przepisy art. 232, art. 239 i art. 240 kc nie mają zastosowania przy ocenie roszczenia powoda. Pierwszy z tych przepisów statuuje prawo Skarbu Państwa i gmin do oddawania wymienionych w nim gruntów w wieczyste użytkowanie osobom fizycznym i prawnym, drugi określa sposób korzystania przez wieczystego użytkownika z gruntów, a trzeci reguluje warunki, w których może dojść do rozwiązania umowy wieczystego użytkowania.

Podnoszona w apelacji okoliczność, że w akcie notarialnym z dnia 9 grudnia 1987 r., rep Nr 10104/87, nie ustalono rodzaju zabudowy gruntu, terminu rozpoczęcia i zakończenia budowy oraz nie dokonano innych ustaleń, o których mowa w art. 239 § 2 kc - nie stanowi podstawy do uwzględnienia powództwa. Apelacja prezentuje nietrafny pogląd, że skoro zaistniały przesłanki do rozwiązania umowy wieczystego użytkowania gruntu wymienione w art. 240 kc wobec bezczynności wieczystego użytkownika, to powodowie, powołując się na tę okoliczność, mogą domagać się unieważnienia tej umowy.

Skarżący nie dostrzegają bowiem, że uprawnienie wymienione w art. 240 kc, służy jedynie właścicielowi gruntu.

Powodowie mogą domagać się unieważnienia umowy opisanej w pozwie jedynie w wypadku wykazania, że kwestionowana przez nich umowa narusza bezwzględnie obowiązujący przepis prawa i stoi na przeszkodzie realizacji ich usprawiedliwionego roszczenia.

Apelacja zasadnie podnosi, że Sąd nie poddał należytej analizie roszczenia powodów. Stanowisko Sądu, że powodowie nie mają uprawnień tego rodzaju, które stanowiłyby podstawę do uznania aktu notarialnego za nieważny, nie zostało poprzedzone stosownymi ustaleniami. Sąd nie wyjaśnił istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Nie zostało przeprowadzone w tym zakresie niezbędne postępowanie dowodowe.

Ocena ważności czynności prawnej powinna być dokonana na podstawie przepisów obowiązujących w dacie tej czynności. Istota niniejszego sporu sprowadza się zatem do kwestii - czy powodowie w dacie sporządzenia aktu notarialnego z dnia 9 grudnia 1987 r. legitymowali się prawem, które stanowiło podstawę ich roszczenia o przyznanie im wieczystego użytkowania działki o pow. 520 m2, której dotyczy wniosek Stanisława S. z dnia 13 lipca 1987 r., jaki charakter ma to prawo i czy ww. umowa doprowadziła do naruszenia tego uprawnienia.

Jest niesporne, że Stanisław S. - jako spadkobierca Stanisława i Aleksandry małżonków S. - w dniu 13 lipca 1987 r. złożył wniosek o oddanie mu w wieczyste użytkowanie działki zabudowanej małym domem jednorodzinnym położonej w W. przy ul. Zaniemyjskiej Nr 3 (róg Solankowej). Twierdził, że włada tą działką i że stanowiła ona własność jego rodziców, przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. 1945 r. Nr 50 poz. 279). Powoływał się na wpis prawa własności w księdze wieczystej Nr 9784. Niesporne jest, że do małżonków Aleksandry i Stanisława S. należała część działek oznaczonych obecnie Nr 48 i Nr 59/1 o łącznej pow. 520 m2, a mianowicie obszar 371 m2 pochodzących z dawnej działki Nr 6.

W dacie sporządzania aktu notarialnego Nr 10104/87 z dnia 9 grudnia 1987 r. obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1985 r. Nr 22 poz. 99, zm. Dz. U. 1987 r. Nr 21 poz. 124). Do uprawnień powodów odnosił się przepis art. 89 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy:

W myśl ust. 1 cytowanego art. 89, z dniem wejścia w życie ww. ustawy wygasły prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane art. 7 ust. 4, art. 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. 1945 r. Nr 50 poz. 279). Poprzedni właściciele działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekraczała 20, a także domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali oraz domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych lub ich następcy prawni mogli zgłosić w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie wymienionych gruntów w użytkowanie wieczyste (art. 89 ust. 2).

Jest niesporne, że jeden z powodów złożył taki wniosek przed upływem tego terminu i przed sporządzeniem aktu notarialnego z dnia 9 grudnia 1987 r.

W tej sytuacji, Sąd obowiązany był rozważyć w pierwszym rzędzie jaki charakter ma uprawnienie powodów wynikające z art. 89 ust. 2 omawianej ustawy i czy spełniają oni wszystkie przesłanki do ubiegania się o przyznanie im prawa wieczystego użytkowania do gruntu o pow. 371 m2, wymienione w art. 89 ust. 2, ust. 3 i ust. 5 ustawy.

W wypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie Sąd powinien rozważyć celowość zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania administracyjnego, które dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 7 kwietnia 1987 r. o oddaniu pozwanej spółdzielni gruntów w wieczyste użytkowanie, poprzedzającej akt notarialny z dnia 9 grudnia 1987 r. Postępowanie to jest w toku.

W ocenie Sądu Apelacyjnego, uprawnienie wynikające z art. 82 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy (Tekst jednolity: Dz. U. 1991 r. Nr 30 poz. 127) ma charakter prawa bezwzględnego. Przyjąć należy, że ww. przepis jest wyjątkiem w stosunku do ogólnych zasad gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa i gmin. Zobowiązuje on właściwy organ do przyznania wieczystego użytkowania i zwrotu budynków osobom uprawnionym, o czym świadczy jego redakcja (zdanie drugie). Oznacza to, że w wypadku zaistnienia po stronie byłych właścicieli ustawowych przesłanek z art. 82 ust. 2 omawianej ustawy, wyłączone jest swobodne uznanie właściciela gruntu co do rozporządzania nim. W takim wypadku, przeszkodą do oddania gruntu w użytkowanie wieczyste byłym właścicielom i zwrotu budynków jest oddanie tego gruntu w użytkowanie wieczyste lub użytkowanie innym osobom.

W ocenie Sądu Apelacyjnego, powyższa przeszkoda dotyczy sytuacji, gdy ustanowienie wieczystego użytkowania lub użytkowania na rzecz innej osoby nastąpiło przed dniem złożenia wniosku przez byłych właścicieli. Decydujące znaczenie ma data sporządzenia aktu notarialnego a nie decyzji poprzedzającej ten akt, która - w okresie jakiego dotyczy niniejszy spór - była wymagana. Warunkiem koniecznym uwzględnienia wniosku opartego na art. 82 ust. 2 omawianej ustawy jest ustalenie, że nieruchomość była zabudowana przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r., tj. przed dniem 21 listopada 1945 r.

Późniejsze rozebranie budynku nie stoi na przeszkodzie realizacji omawianego roszczenia.

Sąd Apelacyjny stoi na stanowisku, że naruszenie przez czynność prawną uprawnień byłych właścicieli, opartych na art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, powoduje nieważność tej czynności. Byli właściciele są uprawnieni do kwestionowania takiej czynności, jeżeli legitymują się uprawnieniami wymienionymi w art. 82 ust. 2 omawianej ustawy i nie zachodzą przeszkody, o których mowa w ust. 3 i ust. 5 tego przepisu.

Na marginesie należy podnieść, że konstrukcję art. 82 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy przejął art. 214 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 1997 r. Nr 115 poz. 741).

Mając powyższe na uwadze, Sąd Apelacyjny uznał za konieczne uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi I instancji od ponownego rozpoznania.

Sąd Okręgowy obowiązany będzie dokonać ustaleń faktycznych, a następnie oceny prawnej roszczenia powodów, zgodnie z podanymi wyżej wskazaniami.

W tym stanie rzeczy, Sąd Apelacyjny na mocy art. 386 § 4 kpc orzekł, jak w sentencji.

Do góry

14)

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 8 grudnia 1989 r.

I SA 878/89

ONSA 1989/1 poz. 59

Przewodniczący: sędzia NSA E. Stebnicka (sprawozdawca).

Sędziowie NSA: Z. Rausz, A. Wróblewski.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Władysława B. na decyzję Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 13 marca 1989 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego działki gruntu i na podstawie art. 207 § 1 i 2 pkt 1 i 3 kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego, a także - zgodnie z art. 208 kpa - zasądził od Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy kwotę złotych dziesięć tysięcy tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego.

Z uzasadnienia

Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy decyzją z dnia 13 marca 1989 r. nr 144/89, wydaną na podstawie art. 89 ust. 2 z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1985 r. Nr 22 poz. 99), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego w Warszawie o odmowie przyznania Władysławowi B. prawa użytkowania wieczystego gruntu o powierzchni 898,16 m2, położonego przy ulicy L. nr 26 w Warszawie. W uzasadnieniu decyzji ostatecznej podano, że wskazana nieruchomość objęta jest działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. 1945 r. Nr 50 poz. 279). Wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, przewidziany w art. 7 ust. 1 tego dekretu, nie został przez byłego właściciela hipotecznego złożony w ustawowym terminie, w związku z czym nieruchomość ta przeszła na własność Skarbu Państwa. Zdaniem organu II instancji, art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1985 r. Nr 22 poz. 99) nie daje podstaw do uwzględnienia wniosku byłego właściciela o oddanie w użytkowanie wieczyste gruntów nie zabudowanych. Zgodnie z tym przepisem może jedynie nastąpić zwrot określonej kategorii budynków wraz z ustanowieniem praw do gruntu, na którym się one znajdują.

Skargę na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Władysław B., zarzucając organom naruszenie art. 89 ust. 2 cytowanej ustawy i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący podał, że na działce położonej przy ulicy L. nr 26 w Warszawie był w 1941 r. wybudowany dom jednorodzinny, który uległ zniszczeniu w czasie Powstania Warszawskiego. Po naprawie domu skarżący zamieszkiwał w nim jeszcze do 1952 r. Brak ustaleń w tym zakresie wpłynął na niewłaściwą wykładnię art. 89 ust. 2 ustawy. Zdaniem skarżącego, z przepisu tego wynika, że niezbędnym warunkiem skorzystania z niego jest wybudowanie na działce budynku przed dniem 21 listopada 1945 r. Przepis ten natomiast nie wymaga, aby budynek postawiony przed tą datą dotrwał do obecnej chwili.

W odpowiedzi na skargę wnoszono o jej oddalenie, zgłaszając argumenty podane w uzasadnieniu decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska organów administracji państwowej w przedmiocie wykładni art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1989 r. Nr 14 poz. 74). Artykuł 89 ust. 2 tej ustawy wyraźnie wykazuje charakter odszkodowawczy, a jego celem jest wyrównanie strat byłym właścicielom działek na terenie Warszawy, które zostały upaństwowione na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. 1945 r. Nr 50 poz. 279 z późn. zm.). Na charakter roszczeniowy tego przepisu wskazuje przewidziany zwrot budynków i oddanie w użytkowanie wieczyste działki byłym właścicielom lub ich następcom prawnym, przy czym konstrukcja tego przepisu różni go od instytucji użytkowania wieczystego przewidzianej w przepisach rozdziału 3 tej ustawy.

Przepisy rozdziału 3 omawianej ustawy mają na celu oddanie gruntów państwowych osobom fizycznym i prawnym w użytkowanie wieczyste na ściśle określony cel, wynikający z jej art. 22 i 23. Artykuł 89 ust. 2 cytowanej ustawy składa się z dwóch zdań ściśle korespondujących ze sobą. Zdanie pierwsze stanowi, że „Poprzedni właściciele działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, a także domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, oraz domami, które przed tym dniem stanowiły własność spółdzielni mieszkaniowych, lub ich następcy prawni mogą zgłosić w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie wymienionych gruntów w użytkowanie wieczyste”. Na tym tle powstaje pytanie, czy o oddaniu działki w użytkowanie wieczyste byłym właścicielom można orzec tylko wówczas, gdy budynki określone tym przepisem istnieją do obecnej chwili, czy też także wtedy, gdy budynki te istniały przed dniem 21 listopada 1945 r., a obecnie już ich nie ma.

Dokonując wykładni art. 89 ust. 2 omawianej ustawy, należy podkreślić, że w przepisie tym mówi się o „poprzednich właścicielach działek zabudowanych”. Poprzedni właściciele to także te osoby, które były właścicielami działek zabudowanych do momentu upaństwowienia gruntów na terenie miasta stołecznego Warszawy dekretem z dnia 26 października 1945 r. Użyte zatem słowa „poprzedni właściciele działek zabudowanych” przemawiają za tym, że aby mogły być obecnie oddane w użytkowanie wieczyste działki byłym właścicielom lub ich następcom prawnym, działki te musiały być zabudowane przed dniem 21 listopada 1945 r. Zdanie drugie natomiast określa, że o oddaniu w użytkowanie wieczyste tych działek i o zwrocie budynków, jeżeli te budynki jeszcze znajdują się na działce, orzeka terenowy organ administracji państwowej.

W tym stanie należy przyjąć, że art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. (Dz. U. 1989 r. Nr 14 poz. 74 z późn. zm.) ma zastosowanie do oddania w użytkowanie wieczyste działek położonych na terenie Warszawy, które zostały skomunalizowane na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. 1945 r. Nr 50 poz. 279 z późn. zm.) i które były zabudowane określonymi w tym przepisie budynkami przed 21 listopada 1945 r., niezależnie od tego, czy budynki te obecnie istnieją. Taka interpretacja omawianego przepisu jest zgodna z jego charakterem i z jego celem, zmierzającym do zrekompensowania strat poniesionych przez byłych właścicieli w związku z upaństwowieniem im działek w 1945 r., wówczas zabudowanych.

W sprawie niniejszej organy administracji państwowej z naruszeniem art. 77 § 1 kpa nie poczyniły żadnych ustaleń, czy na spornej działce znajdował się budynek i jaki to był budynek, mimo że skarżący podnosił te okoliczności.

Z tych względów w myśl art. 207 § 1 i 2 pkt 1 i 3 kpa zaskarżone decyzje zostały przez Sąd uchylone, a zwrot kosztów zasądzony na mocy art. 208 kpa.

Do góry

15)

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 7 lutego 1992 r.

IV SA 1348/91

ONSA 1993/2 poz. 38

Przewodniczący: sędzia NSA K. Strzępek (sprawozdawca).

Sędziowie NSA: A. Plucińska-Filipowicz, U. Raczkiewicz.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Marty N.-D. i Jana N. na decyzję Wiceprezydenta Miasta W. z dnia 23 września 1991 r. w przedmiocie odmowy przyznania gruntu w użytkowanie wieczyste i zwrotu znajdującego się na nim budynku i na podstawie art. 207 § 1 i 2 pkt 1 i 3 kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego w W., a także - zgodnie z art. 208 kpa - zasądził od Prezydenta Miasta W. kwotę dwudziestu tysięcy złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej.

Z uzasadnienia

Decyzją z dnia 3 listopada 1988 r., wydaną przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego w W. na podstawie art. 89 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1985 r. Nr 22 poz. 99), odmówiono Janowi Adamowi N. i Marcie Sabinie D. uwzględnienia wniosku z dnia 2 września 1987 r. o oddanie w wieczyste użytkowanie gruntu położonego przy Al. N. nr 54 w W. i o zwrot znajdującego się na gruncie budynku mieszkalnego. Z akt sprawy wynika, że nieruchomość położona jest na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. 1945 r. Nr 50 poz. 279) i z mocy art. 1 tego dekretu stała się własnością Skarbu Państwa. Były właściciel nieruchomości nie złożył wniosku o przyznanie mu prawa własności czasowej, w związku z czym znajdujący się na gruncie budynek przeszedł na własność Państwa na mocy art. 8 powołanego dekretu. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że w sprawie brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku następców prawnych poprzedniego właściciela, gdyż decyzją z dnia 7 marca 1969 r. nr GKM-VI/610/2/wł/69, wydaną przez Zastępcę Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej Miasta W., nieruchomość położona przy Al. N. nr 54 w W., oznaczona numerem hipotecznym 7679, została przekazana w użytkowanie Przedsiębiorstwu Usług Mieszkaniowo-Administracyjnych „P.”. W myśl art. 89 ust. 5 powołanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości do takiej nieruchomości nie ma zastosowania art. 89 ust. 2 tej ustawy.

Od powyższej decyzji wnioskodawcy złożyli odwołanie. Zarzucając organowi pierwszej instancji przewlekłe załatwianie sprawy, podnieśli również, że nie zapewniono im czynnego udziału w sprawie, a zwłaszcza możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W związku z tym nie mogli zgłosić skutecznych zarzutów, że Przedsiębiorstwu Usług Mieszkaniowo-Administracyjnych „P.” nie przysługuje ograniczone prawo rzeczowe użytkowania spornej nieruchomości, gdyż w myśl art. 87 powołanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przeszły w zarząd tych jednostek.

Wiceprezydent Miasta W. decyzją nr 202/91 z dnia 23 września 1991 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1991 r. Nr 30 poz. 127), dopuszczający możliwość przyznania następcom prawnym poprzedniego właściciela prawa wieczystego użytkowania gruntu i zwrotu określonego w tym przepisie budynku, albowiem sporny grunt decyzją z dnia 7 marca 1969 r. został przekazany w użytkowanie Przedsiębiorstwu Usług Mieszkaniowo-Administracyjnych „P.”. Zgodnie zaś z art. 82 ust. 5 powołanej ustawy przepisu art. 82 ust. 2 tej ustawy nie stosuje się do gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste osobom innym niż byli właściciele oraz do gruntów oddanych w użytkowanie.

Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli Marta N.-D. i Jan N., wnosząc o jej uchylenie i utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, jako sprzecznych z prawem. W skardze w szczególności podnoszą, że decyzje wydane przez organy obu instancji rażąco naruszają przepisy art. 82 ust. 2 i 5 w związku z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1991 r. Nr 30 poz. 127). Zdaniem skarżących, organy orzekające w sprawie nie uwzględniły przepisu art. 80 ust. 1 powołanej ustawy. Stosownie do tego przepisu, grunty pozostające w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych w dniu wejścia w życie ustawy przeszły w zarząd tych jednostek. Pozostawanie zaś gruntu warszawskiego w zarządzie państwowej jednostki organizacyjnej nie stało na przeszkodzie uwzględnieniu wniosku zgłoszonego w trybie i w terminie wskazanym w art. 82 ust. 2 powołanej ustawy. Skarżący zarzucają ponadto rażącą przewlekłość postępowania, które dopiero po czterech latach doprowadziło do wydania decyzji w drugiej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie. W odpowiedzi tej podał, że art. 80 ust. 1 powołanej ustawy nie dotyczy gruntów oddanych w użytkowanie państwowym jednostkom organizacyjnym przed dniem 1 sierpnia 1985 r. W związku zaś z treścią art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1990 r. Nr 79 poz. 464) z dniem jej wejścia w życie, to jest z dniem 5 grudnia 1990 r., grunty będące w tym dniu w zarządzie państwowych osób prawnych stały się z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że nieruchomość przy Al. N. nr 54 w W. z mocy art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. 1945 r. Nr 50 poz. 279) przeszła na własność Skarbu Państwa, podobnie jak i znajdujący się na nieruchomości dom mieszkalny, albowiem dotychczasowy właściciel gruntu nie złożył wniosku o przyznanie mu prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy) do gruntu. Następcy prawni byłego właściciela w dniu 2 września 1987 r. złożyli wniosek o oddanie im tego gruntu w użytkowanie wieczyste i o zwrot znajdującego się na nim jednorodzinnego domu mieszkalnego, powołując jako podstawę prawną swego żądania przepis art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1985 r. Nr 22 poz. 99).

Organy administracji, odmawiając uwzględnienia wniosku skarżących, zajęły stanowisko, że oddanie gruntu wnioskodawcom w użytkowanie wieczyste jest niemożliwe z powodu pozostawania gruntu w użytkowaniu państwowej jednostki organizacyjnej, to jest Przedsiębiorstwa Usług Mieszkaniowo-Administracyjnych „P.”.

Należy tu wskazać, że organ drugiej instancji, dopatrując się przeszkody w uwzględnieniu wniosku skarżących w przepisie art. 82 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1991 r. Nr 30 poz. 127), który wyłącza stosowanie art. 82 ust. 2 ustawy do gruntów oddanych już w użytkowanie innym podmiotom, nie uwzględnił art. 80 ust. 1 powołanej ustawy. W myśl tego przepisu grunty państwowe, będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych, przechodzą w zarząd tych jednostek, bez względu na datę ustanowienia takiego użytkowania. Z mocy zatem powołanego przepisu użytkowanie nieruchomości zabudowanej ustanowione decyzją z dnia 7 marca 1969 r. nr GKM-VI/610/2/wł/69 na rzecz Przedsiębiorstwa Usług Mieszkaniowo-Administracyjnych „P.” przekształciło się w zarząd tej jednostki.

Pozostawanie w dniu 5 grudnia 1990 r. gruntów warszawskich w zarządzie państwowych jednostek organizacyjnych nie stoi na przeszkodzie uwzględnieniu wniosku zgłoszonego w trybie i terminie określonym w art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1991 r. Nr 30 poz. 127), jeżeli spełnione zostały inne przesłanki wymienione w tym przepisie.

Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy może mieć zmiana stanu prawnego wprowadzona ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1990 r. Nr 79 poz. 464), która weszła w życie z dniem 5 grudnia 1990 r., to jest przed wydaniem decyzji przez organ drugiej instancji. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu wejścia w życie ustawy w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to jednak praw osób trzecich.

W postępowaniu administracyjnym nie brało udziału Przedsiębiorstwo Usług Mieszkaniowo-Administracyjnych „P.”. W związku z tym nie wyjaśniono, czy ma ono status państwowej osoby prawnej w rozumieniu art. 2 ust. 1 powołanej ustawy.

(...) Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma również wyjaśnienie, czy następcy prawni byłego właściciela omawianej nieruchomości mogą być uznani w rozumieniu art. 2 ust. 1 cytowanej ustawy za osoby trzecie, których prawa nie mogą być naruszone. Ratio legis tej formuły z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1990 r. Nr 79 poz. 464), którego redakcja może nastręczać trudności interpretacyjne, polega na zapewnieniu ochrony także prawom następców prawnych byłych właścicieli działek zabudowanych, którzy w trybie i terminie wskazanym w art. 82 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1991 r. Nr 30 poz. 127) złożyli wnioski o przyznanie im prawa wieczystego użytkowania gruntu i o zwrot wymienionych w tym przepisie budynków. W sytuacji bowiem, gdy wnioskodawcy spełnili warunek złożenia wniosku o przyznanie im prawa wieczystego użytkowania gruntu i o zwrot budynku w zakreślonym przez ustawę terminie, to tego rodzaju czynność, jako zmierzająca do zachowania prawa, nie może pozostawać bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Ochrona prawna osób trzecich w rozumieniu art. 2 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 29 września 1990 r. powinna nastąpić wówczas, gdy mają one zagwarantowany prawem interes w żądaniu realizacji prawa majątkowego. Trzeba bowiem podkreślić, że powołany przepis, ustanawiając na rzecz państwowych osób prawnych wieczyste użytkowanie gruntów będących w ich zarządzie, wyraźnie zastrzega, że prawo to nie może powstać z naruszeniem praw osób trzecich. (...)

Okoliczności powyższe, jako niewątpliwie istotne dla oceny żądań skarżących, powołujących się na swoje uprawnienia wynikające z art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1991 r. Nr 30 poz. 127), nie były wnikliwie rozważone przez organy obu instancji, co mogło doprowadzić do rozstrzygnięcia sprzecznego z prawem materialnym.

Uzasadnia to konieczność uchylenia z mocy art. 207 § 1 i 2 pkt 1 i 3 kpa zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 208 kpa.

Do góry

16)

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 21 lutego 1989 r.

IV SA 1191/88

ONSA 1989/1 poz. 30

Przewodniczący: sędzia NSA E. Janeczko (sprawozdawca).

Sędziowie NSA: A. Plucińska-Filipowicz, H. Starczewski.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Marianny C. na decyzję Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 6 września 1988 r. w przedmiocie odmowy oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste i na podstawie art. 207 § 1 i 2 pkt 1 i 3 kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego w Warszawie, a także - zgodnie z art. 208 kpa - zasądził od Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy kwotę dwa tysiące złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej.

Z uzasadnienia

Decyzją z dnia 9 maja 1988 r. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego w Warszawie odmówił „nie ustalonym następcom prawnym Stanisława i Marii S. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w Warszawie przy ulicy B. nr 195 (...) o pow. 22,256 m2”. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. 1945 r. Nr 50 poz. 279 z późn. zm.) wszystkie grunty na obszarze miasta stołecznego Warszawy z dniem 21 listopada 1945 r. przeszły na własność Państwa. Strony nie złożyły wniosku o przyznanie własności czasowej w trybie art. 7 ust. 1 tego dekretu. W związku z tym zabudowania znajdujące się na wskazanym gruncie również przeszły na własność Państwa. Dnia 30 maja 1986 r. Marianna C. złożyła wniosek o przyznanie jej prawa wieczystego użytkowania tego gruntu w trybie art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1985 r. Nr 22 poz. 99 z późn. zm.). Byłymi właścicielami wskazanej nieruchomości byli Stanisław i Maria małżonkowie S. Następstwo prawne po byłych właścicielach nie zostało stwierdzone. Jak wynika z rejestru pomiarowego, sporny grunt znajduje się we władaniu następujących osób: Konstantego S., Józefa S., Zofii O., Jana S., Marii Cz., Janusza P. i Cezarego P. Zgodnie z opinią urbanistyczną, teren, na którym znajduje się działka, przeznaczony jest pod obsługę techniczną miasta i objęty jest decyzją lokalizacyjną z dnia 10 grudnia 1981 r., wydaną na budowę bazy materiałowo-magazynowej. Istniejąca na działce zabudowa jest przeznaczona do likwidacji. Inwestor bazy wystąpił o przekazanie tego terenu w użytkowanie w celu realizacji inwestycji zgodnej z planem zagospodarowania przestrzennego.

Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy decyzją nr G.3.1./8220/320/88/LŻ z dnia 6 września 1988 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji i dodatkowo stwierdził w uzasadnieniu, że w dniu 30 lipca 1965 r. Antoni S. złożył wniosek o przyznanie mu prawa wieczystego użytkowania gruntu, ale wniosek ten został załatwiony odmownie. Wyjaśnił, że decyzja lokalizacyjna z dnia 10 grudnia 1981 r. zgodna jest z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta stołecznego Warszawy z dnia 6 grudnia 1982 r.

W skardze na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Marianna C. wyjaśnia, że jako prawny następca oraz faktyczny użytkownik od 20 lat 1 ha gruntu rolnego złożyła wniosek o przyznanie prawa wieczystego użytkowania gruntu o powierzchni 22,256 m2, położonego przy ulicy B. nr 195 i 201. Grunt ten były właściciel posiadał aż do swej śmierci, to jest do 1947 r. Jego synowie - Józef S. i Antoni S. w dniu 2 stycznia 1948 r. zgłosili fakt nabycia gospodarstwa o powierzchni 3,6 ha w urzędzie skarbowym. Spadkobiercy ci użytkowali gospodarstwo aż do śmierci. W postępowaniu sądowym stwierdzone zostało nabycie spadku po nich i jedną ze spadkobierczyń jest skarżąca. Przejęcie gruntów przez inwestora jest - jej zdaniem - sprzeczne z zasadami współżycia społecznego.

W odpowiedzi na skargę podtrzymano stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zasadniczą przyczyną wydania decyzji odmownej w sprawie oddania wyżej opisanego gruntu w użytkowanie wieczyste było to, że grunt ten na podstawie decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji z dnia 10 grudnia 1981 r. został przeznaczony pod budowę bazy materiałowo-magazynowej Spółdzielni, a ta decyzja zgodna jest z planem zagospodarowania przestrzennego miasta stołecznego Warszawy z dnia 6 grudnia 1982 r. Wydanie decyzji odmownej z tej przyczyny narusza art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1985 r. Nr 22 poz. 99 z późn. zm.). Przepis ten przewiduje prawo byłych właścicieli lub ich następców prawnych żądania ustanowienia na ich rzecz wieczystego użytkowania gruntu łącznie ze zwrotem budynków. Jedynym ograniczeniem tego prawa jest wielkość budynków oraz termin, w jakim wniosek może zostać zgłoszony. Przepis ten ma szczególny charakter i nie jest związany ze zwykłą gospodarką gruntami w rozumieniu art. 2 ust. 1 powyższej ustawy. Jest on ukierunkowany na realizację uprawnień określonej kategorii właścicieli gruntów warszawskich.

Roszczeniowy charakter tego przepisu wynika z faktu, że zwrotowi na rzecz byłych właścicieli lub ich następców prawnych podlegają budynki, które już przeszły na własność Państwa. Konsekwencją zwrotu budynku zaś jest ustanowienie wieczystego użytkowania gruntu, na którym znajduje się budynek.

Przesłanki oddania gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie art. 89 ust. 2 powyższej ustawy zasadniczo różnią się od instytucji użytkowania wieczystego unormowanej w przepisach rozdziału 3 ustawy. To przesądziło o zamieszczeniu tego przepisu w rozdziale 8, dotyczącym przepisów przejściowych i końcowych. Wszystko to prowadzi do wniosku, że organy administracji nie mogą odmówić zwrotu budynku i ustanowienia wieczystego użytkowania gruntu tylko dlatego, że grunt ma odmienne przeznaczenie według ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Wyłączną bowiem podstawą oddania gruntu w użytkowanie wieczyste jest tylko art. 89 ust. 2 ustawy, bez pomocniczego choćby stosowania rozdziału 3. To zaś wyłącza odpowiednie stosowanie warunku zawartego w art. 2 ust. 1 o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego. Tego rodzaju pogląd został przedstawiony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 14 grudnia 1988 r. (III ARN 64/88).

Przytoczone wyżej względy stanowią już wystarczającą podstawę uchylenia wydanych w tej sprawie decyzji organów obu instancji, skoro ponadto organy te nie dokonały w toku postępowania administracyjnego ustaleń w zakresie występowania przesłanek z art. 89 ust. 2 omawianej ustawy, a mianowicie co do rodzaju znajdujących się na gruncie budynków.

Dalszą przyczyną wydania decyzji odmownych było to, że inwestująca Spółdzielnia złożyła wniosek o przekazanie jej tego gruntu w użytkowanie. Istotnie, w aktach sprawy znajdują się dwa wnioski Spółdzielni, zawierające takie żądanie: z dnia 18 września 1986 r. i z dnia 14 grudnia 1987 r. Okoliczność ta przesądza o uprawnieniach Spółdzielni jako strony postępowania stosownie do art. 28 kpa i powoduje, że występują dwa konkurujące ze sobą żądania.

Oddanie gruntu spadkobiercom byłych właścicieli w użytkowanie wieczyste może nastąpić, jak już zaznaczono, na podstawie art. 89 ust. 2 omawianej ustawy. Oddanie natomiast Spółdzielni gruntu w użytkowanie następuje na podstawie przepisów rozdziału 4 i z uwzględnieniem zasad określonych w art. 2 i art. 4 tej ustawy. Przy zbiegu żądania oddania gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1985 r. Nr 22 poz. 99 z późn. zm.), zgłoszonego przez byłego właściciela lub jego następców prawnych, z żądaniem innego podmiotu oddania tego samego gruntu w użytkowanie wieczyste lub użytkowanie na zasadach ogólnych, ten drugi wniosek może być uwzględniony tylko wówczas, gdy nie ma przesłanek do ustanowienia wieczystego użytkowania na podstawie art. 89 ust. 2 tej ustawy.

Uprawnienia przewidziane w art. 89 ust. 2 powyższej ustawy, jako szczególne i wyjątkowe, mają nie tylko pierwszeństwo, ale także występuje obowiązek ich realizacji przez organ administracji państwowej, jeżeli tylko spełnione są warunki określone w tym przepisie. Dodatkowym argumentem jest sformułowanie zawarte w art. 89 ust. 5 tej ustawy. Przepis ten mianowicie wyłącza oddanie określonego gruntu w użytkowanie wieczyste byłemu właścicielowi (lub jego następcom prawnym) tylko wówczas, gdy grunt ten został już oddany innej osobie w użytkowanie wieczyste lub użytkowanie. Dopóki więc inna osoba nie korzysta z prawa użytkowania lub wieczystego użytkowania gruntu, dopóty uprawnienia byłego właściciela podlegają realizacji. Spółdzielnia zaś, choć złożyła wniosek, dotychczas nie została ustanowiona użytkownikiem spornego gruntu.

Skoro uprawnienia określone w art. 89 ust. 2 omawianej ustawy mają charakter roszczeniowy, a także są uprawnieniami o charakterze majątkowym, przysługują one, w braku byłego właściciela, wszystkim jego następcom prawnym, a zatem wszyscy następcy prawni byłego właściciela powinni brać udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze stron tego postępowania. Wiązało się to z koniecznością ustalenia, kto jest następcą prawnym Stanisława i Marii małżonków S. Do ich wskazania więc należało zobowiązać skarżącą ze zobowiązaniem jej jednocześnie do dostarczenia dokumentów potwierdzających przymiot następców prawnych wskazanych osób. Chodzi tu o odpowiednie postanowienia sądu powszechnego, stwierdzające nabycie spadku. Jeżeli dotychczas takie postanowienia nie zostały wydane, była podstawa do zawieszenia postępowania administracyjnego stosowanie do art. 97 § 1 pkt 4 kpa i zakreślenia skarżącej terminu do wystąpienia z odpowiednim wnioskiem do sądu (art. 100 § 1 kpa). Tymczasem organy administracji w tej sprawie nie ustaliły kręgu następców prawnych Stanisława i Marii małżonków S. i z oczywistą wadliwością wydały decyzję odmawiającą przyznania prawa wieczystego użytkowania gruntu „nie ustalonym następcom prawnym” byłych właścicieli.

Jedną z przesłanek uzyskania gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie art. 89 ust. 2 omawianej ustawy jest złożenie w odpowiednim terminie wniosku. W tej sprawie wniosek został złożony tylko przez skarżącą, choć z akt sprawy wynikałoby, że są jeszcze inni następcy prawni. Złożenie wniosku przez niektórych spośród następców prawnych byłego właściciela nieruchomości określonej w art. 89 ust. 2 powoływanej ustawy lub choćby tylko przez jednego z nich ma skutek również w stosunku do następców prawnych, którzy wniosku nie złożyli, chyba że z ich oświadczenia wynika, że sprzeciwiają się złożeniu takiego wniosku. Jest to bowiem typowa czynność mająca na celu zachowanie wspólnego prawa, określona w art. 209 kc. Przy tego rodzaju czynności współwłaściciel podejmujący taką czynność działa zgodnie z domniemaną wolą pozostałych współwłaścicieli i na ich rzecz. Reguły zawarte w art. 209 kc mają w drodze analogii zastosowanie przy realizacji uprawnień byłych właścicieli gruntów warszawskich lub ich następców prawnych. Z tego względu okoliczność, że tylko skarżąca złożyła wniosek o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, nie pozbawia pozostałych następców prawnych Stanisława i Marii małżonków S. uprawnień określonych w art. 89 ust. 2 omawianej ustawy, a tym samym i przymiotu stron postępowania.

Z tych względów na podstawie art. 207 § 1 i 2 pkt 1 i 3 kpa należało uchylić decyzje organów obu instancji w celu dokonania w toku ponownego rozpoznania sprawy dodatkowych ustaleń we wskazanym wyżej zakresie.

Do góry

17)

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 17 listopada 1989 r.

IV SA 611/89

ONSA 1990/1 poz. 9

Przewodniczący: sędzia NSA H. Starczewski.

Sędziowie NSA: M. Myślińska, W. Rauk (sprawozdawca).

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Lucyny S., Andrzeja M., Jolanty G., Krystyny K. i Małgorzaty K.-B. na decyzję Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 15 maja 1989 r. w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość i na podstawie art. 207 § 2 pkt 1 i 3 kpa uchylił zaskarżoną decyzję, a także - zgodnie z art. 208 kpa - zasądził od Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy kwotę dwa tysiące złotych na rzecz Lucyny S. tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Z uzasadnienia

Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy decyzją nr G-3.2-8221/632/9/89/AN z dnia 15 maja 1989 r., po dwukrotnym rozpatrzeniu sprawy z powołaniem się na art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1985 r. Nr 22 poz. 99 z późn. zm.), utrzymał w mocy zakwestionowaną odwołaniem Lucyny S. decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego z dnia 19 stycznia 1989 r. o odmowie uwzględnienia wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. S. nr 61. W uzasadnieniu decyzji ostatecznej stwierdził, że organ administracji I instancji dokonał ustaleń zleconych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 listopada 1987 r. odnośnie do ewentualnego przeznaczenia działki przed dniem 21 listopada 1945 r. pod budownictwo jednorodzinne oraz daty pozbawienia byłych właścicieli faktycznej możliwości władania nieruchomością. Z poczynionych w tym zakresie ustaleń wynika, że nieruchomość przy ul. S. nr 61 w okresie okupacji znajdowała się w obrębie getta, a cała znajdująca się na niej zabudowa została wyburzona. Do dnia 21 listopada 1945 r. na nieruchomości tej znajdowały się tylko gruzy. W okresie przedwojennym cały rejon położenia działki, ograniczony ówczesnymi ulicami S., N., W. i S., charakteryzował się zwartą, wielorodzinną, wysoką zabudową czynszową. Wynika to z plansz hipotecznych pochodzących z lat trzydziestych. Z przeprowadzonej zaś w listopadzie 1948 r. rejestracji nieruchomości wynika, że na nieruchomościach sąsiednich znajdowały się stosy gruzów, a przed zburzeniem duże kamienice, o powierzchniach przekraczających 400 m2. Wskazuje to, że także sporna działka musiała mieć taką zabudowę. Także w okresie do 21 listopada 1945 r. teren ten, w tym i sporna działka, był przeznaczony w projekcie odbudowy Warszawy pod budownictwo mieszkaniowe z zabudową luźną i grupową, domami o siedmiu kondygnacjach. Opracowania urbanistyczne dzielnicy M. nie przewidywały możliwości budowy na jej terenie domów indywidualnych. Całkowite zniszczenie zabudowy na tym terenie w okresie okupacji i istniejące zwały gruzów aż do momentu odgruzowania pod budownictwo osiedla M. „uczyniły faktycznie niemożliwym władanie położonymi tam nieruchomościami przez ich ówczesnych właścicieli. W konsekwencji brak jest podstaw do stwierdzenia, aby Lucyna S. spełniała obie wymienione przez sąd administracyjny przesłanki, dające podstawę z mocy art. 90 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości do uzyskania odszkodowania”.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję Lucyna S., Andrzej M., Jolanta G., Krystyna K. i Małgorzata K.-B. zarzucili, że została ona wydana z naruszeniem art. 90 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz niezgodnie z oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 1987 r. W szczególności skarżący zakwestionowali jako zupełnie dowolne, gdyż nie udowodnione, ustalenie organów obu instancji w kwestii niedopuszczalności przeznaczenia nieruchomości przy ul. S. nr 61 w okresie przed 21 listopada 1945 r. pod budownictwo jednorodzinne oraz błędną interpretację pojęcia „faktycznej możliwości władania nieruchomością”.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 209 kpa oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 29 listopada 1987 r. związane były zarówno organy administracji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, jak i Sąd przy ocenie legalności wydanych w tym postępowaniu decyzji.

W powołanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w okresie do dnia wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. 1945 r. Nr 50 poz. 279), to jest do dnia 21 listopada 1945 r., była faktyczna możliwość przeznaczenia działki skarżących przy ul. S. nr 61 pod budownictwo jednorodzinne. Sąd natomiast uznał za niedostatecznie wyjaśnioną w postępowaniu administracyjnym kwestię prawnej możliwości zabudowy domem jednorodzinnym tej działki w okresie do dnia 21 listopada 1945 r. Sąd uznał ponadto za niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy ustalenia co do daty pozbawienia byłych właścicieli faktycznej możliwości władania nieruchomością, wyrażając jednocześnie pogląd, iż przepis art. 90 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1985 r. Nr 22 poz. 99) wymaga do realizacji wynikających z niego skutków prawnych wykazania się przez byłych właścicieli nie faktycznym władaniem nieruchomością do dnia 5 kwietnia 1958 r., lecz tylko potencjalną możliwością takiego władania. Taka zaś możliwość, w ocenie Sądu, ustała z chwilą podjęcia prac przy budowie osiedla „M.W.” Ponieważ pod budowę tego osiedla działka skarżących została przeznaczona decyzją z dnia 6 lutego 1960 r., to - zdaniem Sądu - należy stwierdzić, iż prace budowlane podjęto po tej dacie. Sąd uznał za nie udowodnione, że skarżący byli pozbawieni faktycznej możliwości władania działką przed dniem 5 kwietnia 1958 r.

Dokonując kontroli zaskarżonej obecnie decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, w tym również z dyspozycją art. 209 kpa, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi, iż decyzja ta nie znajduje podstaw w dokonanych ustaleniach faktycznych i wobec tego została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, a ponadto jest rezultatem błędnej interpretacji art. 90 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1989 r. Nr 14 poz. 74). Nie można bowiem podzielić stanowiska wyrażonego w decyzji organu I instancji, zaakceptowanego w decyzji organu odwoławczego, że nieruchomość przy ul. S. nr 61, zarówno w okresie przed 21 listopada 1945 r., jak i po tej dacie była przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne. Dla tak kategorycznych ustaleń, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w żadnym wypadku nie mogła być decydująca opinia Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego z dnia 30 lipca 1988 r., powołana przez organ I instancji. Opinia ta sprowadza się w swej istocie do arbitralnych stwierdzeń, że w okresie przed 26 października 1945 r. działka przy ul. S. nr 61 była zabudowana budynkami wielorodzinnymi w rozumieniu obecnie obowiązujących przepisów, a po wejściu w życie cytowanego wcześniej dekretu z dnia 26 października 1945 r. została przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, które było realizowane w latach 1950-1955 jako osiedle „M.Z.”.

Tego rodzaju pismo nie jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 kpa; co najwyżej jest dokumentem urzędowym, stanowiącym w myśl art. 76 § 1 kpa dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Ze względu jednak na to, że pismo to nie zostało poparte konkretnymi dowodami w rozumieniu art. 75 kpa, nie mogło mieć żadnego znaczenia dla koniecznych w sprawie ustaleń faktycznych ani ich prawnej oceny.

Nie można także uznać za wystarczające dla dokonania ustaleń co do przeznaczenia działki skarżących w okresie do 21 listopada 1945 r. pod budownictwo wysokie - jak to uczynił organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji - wyłącznie domniemania faktycznego, mającego wynikać z dużej ilości gruzów znajdujących się w 1945 r. w tym rejonie, zwłaszcza na działkach sąsiednich. Istotna dla rozstrzygnięcia sprawy kwestia prawnej możliwości zabudowy działki w okresie do 21 listopada 1945 r. domem jednorodzinnym jest, co wynika z jej istoty, zagadnieniem prawnym, a nie faktycznym. Dlatego jej wyjaśnienie na potrzeby niniejszej sprawy wymagało ustalenia, co w zakresie zabudowy tego terenu i omawianej działki stanowiło obowiązujące do 21 listopada 1945 r. prawo budowlane, w tym między innymi plan zabudowy. Temu obowiązkowi zaskarżona decyzja nie czyni zadość z naruszeniem wymienionych wyżej przepisów postępowania administracyjnego oraz art. 90 ust. 2 cytowanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Sytuacji prawnej działki skarżących w zakresie dopuszczalnej na niej w okresie do 21 listopada 1945 r. zabudowy nie wyjaśnia także powołana przez organ odwoławczy informacja zawarta w piśmie Naczelnego Architekta Warszawy z dnia 6 listopada 1988 r. Na uzasadnienie niedopuszczalności indywidualnej zabudowy tego terenu powołany został w niej art. 1 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. 1946 r. Nr 16 poz. 109 z późn. zm.), co dla kwestii dozwolonej zabudowy działki w okresie do dnia 21 listopada 1945 r. nie mogło mieć żadnego znaczenia, zwłaszcza że z pisma tego wynika, iż do dnia 20 lipca 1956 r. nie było żadnego planu zabudowy miasta poza koncepcją budowy osiedla mieszkaniowego w dzielnicy M.

Nie została także wyjaśniona w sposób wystarczający do stanowczego rozstrzygnięcia sprawy druga z koniecznych do tego przesłanek, a mianowicie kwestia daty pozbawienia byłych właścicieli faktycznej możliwości władania nieruchomością przy ul. S. nr 61.

Pojęcie faktycznego władania nieruchomością, zawarte w art. 90 ust. 2 omawianej ustawy, jest w zasadzie tożsame z faktycznym władaniem rzeczą, będącym składnikiem instytucji posiadania, określonej w art. 336 kc. Jednakże ze względu na cel art. 90 ust. 2 cytowanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., którym jest przyznanie odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Państwa, przepis ten może dotyczyć wyłącznie posiadaczy, którym do czasu przejęcia nieruchomości przez Państwo przysługiwało prawo własności nieruchomości i którzy do dnia 5 kwietnia 1958 r. nie zostali pozbawieni możliwości władania tą nieruchomością. Należy wyprowadzić wniosek, że do poprzedniego właściciela nieruchomości lub jego następcy prawnego, wymienionych w art. 90 ust. 2 omawianej ustawy, odnosi się zasada, że władztwo faktyczne nad rzeczą wykonuje się nie tylko przez efektywne z niej korzystanie, ale także przez samą tylko możliwość takiego korzystania, choćby władający rzeczą nie czynił z niej użytku. Takie pojmowanie wykonywania władztwa nad nieruchomością dla uzyskania skutków przewidzianych w art. 90 tej ustawy znajduje oczywiste wsparcie w użytym w ust. 2 tego artykułu sformułowaniu faktycznej „możliwości” władania nieruchomością.

W konsekwencji tego dla oceny, czy byli właściciele nieruchomości bądź ich następcy prawni mają uprawnienie do odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Państwa, nie jest wymagane pozytywne wykazanie, że mogli oni korzystać z nieruchomości, lecz że takiej możliwości, w sensie faktycznego władztwa, zostali pozbawieni.

Wspomniana w zaskarżonej decyzji znaczna ilość gruzu na działce jako wyłączna przeszkoda mająca wyłączyć możliwość faktycznego władania przez skarżących nieruchomością, w kontekście ustaleń co do wielkości budowli przed 1945 r. i pozostałych po nich gruzów jedynie na działkach sąsiadujących z nieruchomością skarżących, z jednoczesnym poprzestaniem na domniemaniu faktycznym w odniesieniu do ich nieruchomości, co miało potwierdzić podobny stan na działce skarżących, czyni dokonane w tym zakresie ustalenia dowolnymi i nie przekonującymi. Dodatkowo trzeba uwzględnić fakt, iż teren, na którym położona jest sporna działka, został zajęty pod budowę osiedla „M.” dopiero w 1960 r.

Należy przy tym mieć na względzie, że treść art. 7 i 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. 1945 r. Nr 50 poz. 279) jednoznacznie wskazuje na intencję przejęcia na własność Państwa nieruchomości objętych tym aktem za odszkodowaniem. Dlatego w sprawie o odszkodowanie z tytułu takiego przejęcia na organie orzekającym w ramach dyspozycji art. 90 ust. 1 i 2 omawianej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ciąży bezwzględny obowiązek nie budzącego wątpliwości wykazania ewentualnego braku uprawnień byłych właścicieli lub ich następców prawnych do przewidzianego w tych przepisach odszkodowania.

Wymaganiom takim zaskarżona decyzja nie czyni zadość, co powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 207 § 2 pkt 1 i 3 kpa był zobligowany do jej uchylenia, orzekając jednocześnie o kosztach postępowania w myśl art. 208 kpa.

Do góry

18)

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 14 sierpnia 1987 r.

IV SA 1141/87

Gospodarka Administracja Państwowa 1988/11 str. 45

Prawo i Życie 1988/6 str. 15

Wyrok SN
z dnia 7 maja 2002 r.
(III RN 18/2002)

Sprzedaż prawa użytkowania wieczystego, ustanowionego w trybie art. 7 dekretu Rady Ministrów z 26 października 1945 r. w sprawie własności i użytkowania gruntów na obszarze m. st. Warszawy nie stanowi źródła przychodu w rozumieniu art. 10 ust. 1 pkt 8 lit. a) pdof także wówczas, gdy sprzedaż ta została dokonana przed upływem pięciu lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpiło ustanowienie użytkowania wieczystego.

SSN Jerzy Kwaśniewski (przewodniczący), SSN Katarzyna Gonera (sprawozdawca), SSN Andrzej Wróbel

Sąd Najwyższy w sprawie ze skargi Teresy P. na decyzję Izby Skarbowej z dnia 12 października 1999 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty w podatku dochodowym od osób fizycznych, po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w dniu 7 maja 2002 r. rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego L.dz.BO/SA/Sk 568/01 od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2001 r., sygn. akt III SA 2981/99,

uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Uzasadnienie:

    Decyzją z dnia 20 maja 1999 r., Urząd Skarbowy odmówił stwierdzenia nadpłaty w podatku dochodowym za 1999 r. z tytułu sprzedaży prawa wieczystego użytkowania 1/2 części gruntu i zwrotu zryczałtowanego podatku od przychodu w wysokości 3.859.472,66 zł uzyskanego przez Teresę P.
    W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że nabycie prawa wieczystego użytkowania nieruchomości nastąpiło na podstawie umowy z 12 marca 1998 r. ustanawiającej to prawo, zawartej między Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy i Teresą P. w wykonaniu decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 20 listopada 1997 r., wydanej na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). Powyższą decyzją Prezydent ustanowił na 99 lat użytkowanie wieczyste gruntu na rzecz następców prawnych byłego właściciela hipotecznego gruntu. Urząd Skarbowy uznał, że skoro zbycie tak ustanowionego prawa użytkowania wieczystego nastąpiło w 1999 r., czyli przed upływem pięciu lat od końca roku, w którym doszło do jego nabycia, to przychód z tego tytułu podlega zryczałtowanemu opodatkowaniu na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 8 lit. c ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 14, poz. 176 ze zm.). Zdaniem Urzędu Skarbowego w przedmiotowej sprawie nie miał miejsca zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a jedynie w takim wypadku nie można byłoby mówić o "nabyciu prawa" w rozumieniu powołanego przepisu ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych.
    W odwołaniu od decyzji Urzędu Skarbowego pełnomocnik Teresy P. wniósł o uchylenie tej decyzji w całości i stwierdzenie nadpłaty w podatku dochodowym od osób fizycznych. Podniósł, że decyzja o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego wydana na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. ma charakter restytucyjny. Jej wydanie przywraca następcy prawnemu właściciela wywłaszczoną nieruchomość w postaci ustanowienia na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego.
    Decyzją z dnia 12 października 1999 r., Izba Skarbowa utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję Urzędu Skarbowego. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że w przypadku ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nie można mówić o restytucji stosunków własnościowych sprzed przejścia gruntu z mocy prawa na własność miasta stołecznego Warszawy, a następnie Skarbu Państwa. Nieruchomość została skomunalizowana na podstawie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r., a następnie z mocy ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130) stała się własnością Skarbu Państwa. Do gruntów objętych działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. nie miały zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jednolity tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), ponieważ dekret nie przewidywał zwrotu skomunalizowanych nieruchomości na zasadach takich, jak określone w art. 69 ust. 1 tej ustawy. Dekret o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy zezwalał wyłącznie na objęcie przejętych nieruchomości przez poprzednich właścicieli w formie użytkowania wieczystego, które z prawnego punktu widzenia nie jest prawem własności, a zatem nie można twierdzić, że stosunki własnościowe zostały przywrócone do poprzednich, sprzed komunalizacji. Dlatego też, skoro Teresa P. (następca prawny byłej właścicielki nieruchomości) dokonała sprzedaży prawa użytkowania wieczystego przed upływem pięciu lat od daty jego nabycia, to w świetle art. 28 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych przychód z tej sprzedaży podlegał opodatkowaniu.
    Na decyzję Izby Skarbowej skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik Teresy P. Zarzucił decyzjom organów podatkowych naruszenie art. 2 i art. 21 Konstytucji RP, art. 10 ust. 1 pkt 8 lit. c, art. 19 ust. 1 i art. 28 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz art. 121, art. 122, art. 124 i art. 210 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.). Naruszenie wskazanych przepisów polegało - zdaniem wnoszącego skargę - na niezgodnym z Konstytucją gorszym traktowaniu osób, które odzyskały prawo do nieruchomości "wywłaszczonej" na podstawie dekretu z 1945 r., w stosunku do osób, które zostały wywłaszczone na podstawie innych przepisów i którym zwrócono własność nieruchomości na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a także osób, które swojej własności nigdy nie były pozbawione. Skarżący wskazał, że w doktrynie i orzecznictwie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie traktuje się jako nabycia prawa (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 1996 r., FPS 7/96, ONSA 1997 nr 2, poz. 51) oraz że świadczenie z tytułu wywłaszczenia, bez względu na formę tego świadczenia - o ile mieści się w granicach poniesionej szkody - nigdy nie może być postrzegane jako kreacja nowych praw. W skardze podniesiono również, że art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych miał na celu opodatkowanie tzw. zysku spekulacyjnego, wynikającego z szybkiego zbycia nabytej nieruchomości. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca, ponieważ ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nastąpiło jako realizacja wniosku złożonego w roku 1949, a więc po prawie pięćdziesięciu latach oczekiwania.
    Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2001 r., III SA 2981/99, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
    Zdaniem Sądu organy podatkowe prawidłowo uznały sprzedaż prawa użytkowania wieczystego za źródło przychodów podlegające opodatkowaniu, ponieważ decyzja o jego ustanowieniu nie przywracała stosunków własnościowych sprzed wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. (w postaci zwrotu własności nieruchomości), a jedynie powodowała nabycie ograniczonego prawa rzeczowego jako jedynego możliwego do ustanowienia na podstawie tego dekretu. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej organy podatkowe nie dokonały interpretacji rozszerzającej art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, lecz tylko ścisłej gramatycznej wykładni tego przepisu. Sąd nie podzielił poglądu strony skarżącej, że w przedmiotowej sprawie powinna mieć "odpowiednie" zastosowanie uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 17 grudnia 1996 r., FPS 7/96. Uchwała ta dotyczy bowiem sprzedaży nieruchomości lub jej części zwróconej w trybie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W stanie faktycznym, w oparciu o który była podejmowana ta uchwała, nieruchomość została zwrócona i został przywrócony w całości stan prawny sprzed wywłaszczenia, decyzja ta miała zatem charakter restytucyjny, czego nie można powiedzieć o decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 20 listopada 1997 r. ustanawiającej prawo wieczystego użytkowania gruntu na rzecz skarżącej.
    Od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł rewizję nadzwyczajną Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu rażące naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 8 lit. c ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 14, poz. 176 ze zm.) oraz art. 21 i 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z tym na podstawie art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) wniósł o zmianę powyższego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
    W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślił, że przejęcie przez skarżącą władztwa nad działką gruntu nastąpiło w wyniku wykonania decyzji administracyjnej Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, wydanej na podstawie art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Decyzja ta nie może być uznana za wyraz "dobrej woli" organu gminy, lecz stanowi realizację ustawowego roszczenia, jakie przysługiwało dotychczasowemu właścicielowi tzw. "gruntu warszawskiego" (gruntu objętego działaniem dekretu), zgłoszonego w toku postępowania administracyjnego jeszcze w 1949 r. W art. 7 dekretu przewidziano roszczenie obligacyjne o szczególnej konstrukcji dla wykonania wcześniejszego zobowiązania powstałego ex lege. W uzasadnieniu uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 czerwca 1996 r. sygn. W 19/95 (OTK 1996 nr 3, poz. 25), zwrócono uwagę na to, że byli właściciele tzw. gruntów warszawskich nie zostali przez władze państwowe potraktowani w sposób zgodny z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadą ochrony zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa. Praktyka władz administracyjnych rozminęła się z przepisami dekretu. Choć zniszczenie Warszawy przez okupanta uzasadniało komunalizację gruntów w mieście, to jednak prawodawca był daleki od przerzucania na dotychczasowych właścicieli kosztów tej komunalizacji. Przeciwnie, przyznał im określone uprawnienia majątkowe, mające stanowić rekompensatę za komunalizację, mianowicie na podstawie art. 7 dekretu właściciele mogli ubiegać się o przyznanie "prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym" (stanowiącego odpowiednik prawa użytkowania wieczystego). Prawo skarżącej do owej rekompensaty zostało zmaterializowane dopiero w 1997 r. Czynność prawna dokonana przez organ gminy w celu zaspokojenia roszczenia przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu nie jest umową sprzedaży, lecz odrębną formą przeniesienia prawa użytkowania wieczystego przewidzianego w tym przepisie na warunkach w nim określonych. "Zgodzić się zatem należy z twierdzeniem skargi, iż uprzednio wywłaszczony grunt, w zamian za prawo własności zwrócony został byłemu właścicielowi jako przedmiot użytkowania wieczystego, co oznacza, że doszło do zrealizowania rekompensaty, o której wspomina Trybunał Konstytucyjny."
    Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócił uwagę, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowym przyjęto, iż zwrot nieruchomości w trybie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jest restytucją (przywróceniem) stosunków prawnorzeczowych sprzed wywłaszczenia, a zatem nie mamy do czynienia z przeniesieniem na zasadach ogólnych własności nieruchomości na uprzednio wywłaszczonego właściciela. Zwrot nieruchomości na podstawie art. 69 ust. 1 tej ustawy następuje na podstawie decyzji administracyjnej, która przywraca stronę podmiotową stosunku prawnorzeczowego wywłaszczonej nieruchomości do stanu sprzed wywłaszczenia. W orzecznictwie sądowym przyjęto, że taki zwrot nieruchomości nie stanowi "nabycia" nieruchomości, o jakim mowa w art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, nie stanowi zatem źródła przychodu podlegającego opodatkowaniu (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 1996 r., FPS 7/96).
    Zdaniem wnoszącego rewizję nadzwyczajną, w przypadku wydania na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy decyzji ustanawiającej użytkowanie wieczyste gruntu na rzecz byłego właściciela lub następców prawnych tego właściciela także nie może być mowy o nabyciu nieruchomości, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, a zatem sprzedaż prawa wieczystego użytkowania gruntu przed upływem pięciu lat od daty wydania decyzji administracyjnej o ustanowieniu użytkowania wieczystego nie stanowi źródła przychodu w świetle art. 10 ust. 1 pkt 8 lit. c tej ustawy.
    Według stanowiska Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie "należy przyjąć ten wariant wykładni, który najpełniej odpowiada zasadom konstytucyjnym. Nie można dopuszczać do bezzasadnego zróżnicowania sytuacji prawnej obywateli w sytuacjach identycznych lub zasadniczo podobnych, bowiem kolidowałoby to z zasadą równości praw obywateli."
    Zdaniem wnoszącego rewizję nadzwyczajną, jeżeli skarżąca uzyskała rekompensatę w postaci prawa użytkowania wieczystego gruntów stanowiących uprzednio własność jej poprzednika prawnego, to nie może być mowy o "nabyciu prawa", które wywoływałoby skutki prawnopodatkowe w postaci obciążenia zryczałtowanym podatkiem w razie "przedwczesnego zbycia" prawa użytkowania wieczystego tzw. gruntu warszawskiego. Sąd nie wziął pod uwagę restytucyjnego charakteru prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Nie ma znaczenia, że rekompensata za wywłaszczenie odbyła na drodze ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, nie zaś zwrotu własności. Użytkownik wieczysty "gruntu warszawskiego" kontynuuje - mimo zmienionej formy władania - część swoich praw podmiotowych sprzed ekspriopracji. Ustanowione na jego rzecz prawo użytkowania wieczystego jest przywróceniem namiastki prawa własności. Traktowanie użytkowników wieczystych "gruntów warszawskich" zbywających swoje prawo bardziej surowo niż właścicieli, którzy odzyskali swoją własność na podstawie innych przepisów, stanowi naruszenie art. 21 ust. 1 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, narusza bowiem zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia, nie da się także pogodzić z zasadą równości wszystkich wobec prawa. Sąd poprzestał na ściśle gramatycznej interpretacji art. 10 ust. 1 pkt 8 lit. c ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, nie dokonując jego właściwej wykładni systemowej i celowościowej. Doprowadziło to do stanu, w którym podatek dochodowy pomniejsza częściową jedynie rekompensatę i powiększa stratę uzyskującego odszkodowanie, jakim w istocie jest prawo użytkowania wieczystego ustanowione na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.
    Sąd Najwyższy zważył, co następuje:    Zobacz więcej

Do góry

Uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA
z dnia 8 września 2003 r.
(OPS 3/2003)

Przewodniczący: Hauser Roman.
Sędziowie NSA: Janeczko Edward, Mzyk Eugeniusz, Ryms Włodzimierz (sprawozdawca), Rzążewska Maria, Stebnicka Elżbieta, (współsprawozdawca), Sulimierski Jerzy.

Naczelny Sąd Administracyjny przy udziale Marii Kalocińskiej prokuratora Prokuratury Apelacyjnej, delegowanej do Ministerstwa Sprawiedliwości w sprawie ze skargi Julitty A. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 29 czerwca 2001 r. (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 10 lutego 1950 r. po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym wątpliwości prawnej przekazanej przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2003 r. w sprawie l SA 2274/01, do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74 poz. 368 ze zm.):

"Czy przewidziany w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50 poz. 279) termin do zgłoszenia wniosku o przyznanie własności czasowej gruntu, jest zachowany wówczas, gdy wniosek ten zgłoszono przed zamieszczeniem w organie urzędowym Zarządu Miejskiego ogłoszenia o objęciu tego gruntu w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy"

podjął następującą uchwałę:

Termin do zgłoszenia przez dotychczasowego właściciela gruntu, określonego w art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50 poz. 279), wniosku o przyznanie mu na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej), o którym mowa w art. 7 ust. 1 tego dekretu jest zachowany także wówczas, gdy został zgłoszony przed objęciem gruntu w posiadanie przez gminę.

Uzasadnienie:

    Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2003 r. wystąpił o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów wątpliwości prawnej powstałej w sprawie ze skargi Julitty A. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 29 czerwca 2001 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego o odmowie ustanowienia własności czasowej.
    W uzasadnieniu postanowienia skład orzekający przytoczył następujący stan faktyczny sprawy.
    Grunt położony w W., przy Al. R. 5 znajduje się na obszarze, który był objęty dekretem z dnia 16 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. RP nr 50 poz. 279), zwanym dalej dekretem. Grunt ten został objęty w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy w dniu 14 lipca 1947 r., tj. w dniu wydania Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, w którym zamieszczono ogłoszenie o objęciu tego gruntu w posiadanie. Tak więc nieprzekraczalny termin 6 miesięcy do złożenia przez dotychczasowego właściciela gruntu wniosku o przyznanie mu na tym gruncie wieczystej dzierżawy upływał z dniem 14 stycznia 1948 r. Do obejmowania gruntu w posiadanie miały zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz.U, nr 16 poz. 112), zwanego dalej rozporządzeniem z 1946 r. Oględzin nieruchomości, z udziałem dotychczasowego właściciela Aleksandra S. dokonano w dniu 10 czerwca 1947 r. W protokole oględzin zawarto wniosek dotychczasowego właściciela "o przyznanie prawa własności gruntu zgodnie z dekretem". Dotychczasowy właściciel Aleksander S. złożył wniosek o przyznanie własności czasowej także w dniu 23 czerwca 1947 r. Orzeczeniem administracyjnym z dnia 10 lutego 1950 r. wydanym przez Prezydenta m.st. Warszawy odmówiono przyznania Aleksandrowi S. prawa własności czasowej do gruntu.
    Po rozpoznaniu wniosku Julitty A., która jest następcą prawnym Aleksandra S., Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, decyzją z dnia 17 kwietnia 2001 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia 10 lutego 1950 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją tego organu z dnia 29 czerwca 2001 r. W uzasadnieniu decyzji przyjęto stanowisko, że skoro objęcie gruntu w posiadanie przez gminę nastąpiło w dniu 14 lipca 1947 r., to wniosek o przyznanie własności czasowej dotychczasowy właściciel powinien złożyć "w nieprzekraczalnym terminie między dniem 14 lipca 1947 r., a dniem 14 stycznia 1948 r." Za datę złożenia wniosku przez dotychczasowego właściciela Aleksandra S., należy przyjąć dzień 23 czerwca 1947 r., ponieważ data napisania wniosku jest również datą jego złożenia. Oznacza to, że dotychczasowy właściciel nie złożył wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do tego gruntu w ustawowym terminie, a wobec tego kwestionowanemu orzeczeniu administracyjnemu nie można zarzucić wadliwości polegającej na rażącym naruszeniu prawa, a w szczególności art. 7 ust. 1 dekretu, pomimo że w uzasadnieniu tego orzeczenia podano inne powody odmowy przyznania prawa.
    W takim stanie rozpoznawanej sprawy skład orzekający powziął istotne wątpliwości prawne, dotyczące terminu do złożenia wniosku o ustanowienie własności czasowej, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, a w szczególności, czy termin ten jest zachowany, gdy wniosek został zgłoszony przed objęciem gruntu w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy. Z przepisu art. 7 ust. 1 dekretu wynika bowiem, że dotychczasowy właściciel gruntu wniosek o przyznanie mu na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy (prawo to przekształciło się we własność czasową, a później w prawo użytkowania wieczystego) może zgłosić w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę. Analizując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (w szczególności uchwały składu pięciu sędziów z dnia 14 października 1996 r., OPK 19/96 - ONSA 1997 Nr 2 poz. 56 i z dnia 5 czerwca 2000 r., OPK 32/99, ONSA 2000 Nr 4 poz. 142 oraz wyrok składu siedmiu sędziów z dnia 11 czerwca 2001 r., OSA 3/01, ONSA 2001 Nr 4 poz. 144), w którym przyjęto stanowisko, że termin, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu jest terminem prawa materialnego, którego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia do zgłoszenia żądania przyznania prawa oraz że termin ten należy liczyć od dnia wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, w którym zamieszczono ogłoszenia o objęciu gruntu w posiadanie przez gminę, skład orzekający zwrócił uwagę, że nie wyjaśnia to znaczenia związania początku biegu tego terminu z dniem objęcia gruntu w posiadanie przez gminę.
    W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2000 r., l SA 1036/99 (niepublikowany), stwierdzono, że "złożenie wymaganego wniosku przed dniem objęcia gruntu w posiadanie przez gminę było obojętne z punktu widzenia prawa". Przede wszystkim dlatego, że wchodzące tu w rachubę prawo podmiotowe w takim przypadku jeszcze nie powstało, a więc mimo obowiązywania już dekretu, nie sposób mówić o realizowaniu tego prawa.
    Zdaniem składu orzekającego występującego o wyjaśnienie wątpliwości prawnej, przyjęcie stanowiska, że wniosek może być złożony dopiero po rozpoczęciu biegu terminu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, a więc po objęciu gruntu w posiadanie przez gminę, prowadzi do drastycznej sprzeczności z poczuciem słuszności, sprawiedliwości i ogólnie przyjętymi zasadami praworządności. Takie rozumienie tego przepisu prowadziłoby do tego, że osoby, które złożyły wniosek przed objęciem gruntu w posiadanie przez gminę byłyby w takiej samej sytuacji prawnej jak osoby, które w ogóle nie złożyły wniosku o przyznanie wieczystej dzierżawy. W ocenie składu orzekającego za poglądem, że wniosek mógł być złożony skutecznie przed objęciem gruntu w posiadanie przez gminę, przemawia to, że przepisy dekretu nie określają skutków przekroczenia terminu. W drodze wykładni przyjmuje się, że to uprawnienie dotychczasowego właściciela gruntu wygasa, ale wiąże się to z upływem terminu. Może to prowadzić do wniosku, że przepis art. 7 ust. 1 dekretu określa jedynie termin końcowy, po upływie którego zgłoszenie żądania przyznania wieczystej dzierżawy (własności czasowej, użytkowania wieczystego) jest spóźnione i nie może być uwzględnione. Za skutecznością wniosku złożonego przed objęciem gruntu w posiadanie przemawia także przyjęta w rozporządzeniach wykonawczych do dekretu procedura obejmowania gruntu w posiadanie przez gminę. Rozporządzenie z 1946 r. przewidywało bowiem zawiadomienie właściciela o przystąpieniu do obejmowania gruntu w posiadanie przez gminę, jego udział w oględzinach nieruchomości, zgłaszanie zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole oględzin. Te wszystkie względy mogą przemawiać, zdaniem składu orzekającego, za poglądem, że dotychczasowy właściciel gruntu mógł złożyć wniosek o przyznanie wieczystej dzierżawy (własności czasowej) przed objęciem gruntu w posiadanie przez gminę.
    Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:    Zobacz więcej

Do góry

Wyrok Sądu Najwyższego z 10 stycznia 2001 r. sygn. akt I CKN 117/00

Sąd Najwyższy Izba Cywilna

po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2001 r. na rozprawie sprawy z powództwa Z.R. przeciwko Skarbowi Państwa - Prezesowi Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast o zapłatę na skutek kasacji powoda od wyroku Sądu Apelacyjnego w W. z dnia 16 czerwca 1999 r., sygn. akt I Aca 213/99 zmienia zaskarżony wyrok w ten sposób, że apelację pozwanego Skarbu Państwa oddala.

Uzasadnienie

Wyrokiem wstępnym z dnia 16 listopada 1998 r. Sąd Wojewódzki w W. ustalił, że powód "ma prawo do odszkodowania za sprzedane przez Skarb Państwa lokale mieszkalne nr 2, 4, 5, 6 i 7 wraz z przypadającymi im udziałami w częściach wspólnych budynku i działce, położone w W. przy ul. R.

W następstwie apelacji strony pozwanej od tego wyroku, Sąd Apelacyjny w W. wyrokiem z dnia 16 czerwca 1999 r. zmienił zaskarżony wyrok w ten sposób, że powództwo oddalił.

Wyrok Sądu Apelacyjnego opiera się na następujących ustaleniach, poczynionych przez sąd pierwszej instancji:

Decyzją z dnia 29 lipca 1994 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2, art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 i § 2 k.p.a., że wydane stosownie do art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 7 września 1951 r. oraz utrzymująca to orzeczenie w mocy decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 8 listopada 1951 r. są nieważne w częściach dotyczących odmowy przyznania dotychczasowej właścicielce A.R. własności czasowej do gruntu nieruchomości, położonej w Warszawie przy ul. R. oraz co do przejęcia na własność Skarbu Państwa znajdującego się na tym gruncie budynku, z wyjątkiem lokali mieszkalnych o numerach 2, 4, 5, 6 i 7 wraz z udziałami przypadającymi tym lokalom w częściach wspólnych budynku i gruncie. W zakresie dotyczącym tych lokali stwierdzono natomiast, że wymienione akty administracyjne zostały wydane z naruszeniem prawa. W związku ze stwierdzonym naruszeniem prawa przez organy administracyjne powód Z.R. jako jeden ze spadkobierców A.R. powołując się na treść art. 160 k.p.a., wystąpił do Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa o wyrównanie wyrządzonej szkody. Wymieniony Minister jednakże decyzją z dnia 12 lipca 1996 r. odmówił przyznania odszkodowania.

Sąd Apelacyjny po uzupełnieniu postępowania dowodowego dodatkowo ustalił, że lokal nr 2 na podstawie zawartej w dniu 22 kwietnia 1976 r. notarialnej umowy sprzedaży i ustanowienia wieczystego użytkowania został nabyty przez

J. i S. małż. J. Umowa ta została poprzedzona decyzją Urzędu Dzielnicy Warszawa Mokotów z dnia 28 lutego 1976 r., wydaną na podstawie art. 15a ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.).

Dokonując oceny prawnej dochodzonego przez powoda roszczenia, Sąd Apelacyjny uznał, że brak bezpośredniego związku przyczynowego między szkodą powoda a wydaną z naruszeniem prawa decyzją z 1951 r. o odmowie przyznania własności czasowej gruntu i stwierdzeniu przejścia własności budynku na rzecz Państwa. Podstawą ustanowienia odrębnej własności lokalu nr 2 była bowiem decyzja administracyjna z dnia 28 lutego 1976 r. oraz umowa cywilnoprawna z dnia 22 kwietnia 1976 r. i dopiero w ich następstwie doszło do szkody. Przy interpretacji pojęcia związku przyczynowego konieczne jest dokonanie oceny zarówno w aspekcie podmiotowym, a więc rozważenie czy sprawca powinien przewidywać lub co najmniej mógł przewidywać (jako osoba rozsądna, przezorna), że przyczyna może wywołać określony skutek, jak i w aspekcie przedmiotowym, a więc z uwzględnieniem doświadczenia życiowego, wspartego aktualnym stanem wiedzy. Tymczasem w 1951 r. organ gminy ani nikt inny zorientowany w ówczesnym stanie prawnym i systemie ekonomiczno-politycznym nie mógł przewidywać, że Skarb Państwa będzie wyzbywał się nabytego prawa własności na rzecz osób fizycznych. Poza tym nie bez znaczenia pozostaje to, że nie jest normalnym, zwykłym porządkiem rzeczy pozbawienie prawa własności w celu ustanowienia administracji państwowej budynku mieszkalnego jego wyzbycie się na rzecz innych podmiotów. Dlatego też, według Sądu Apelacyjnego, konieczną przesłanką dochodzenia wyrównania szkody musi być bądź to stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 28 lutego 1976 r., bądź też stwierdzenie, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Błędna ocena związku przyczynowego z punktu widzenia normalności następstw między zdarzeniem w postaci decyzji z 1951 r. a szkodą oznacza, że sąd pierwszej instancji naruszył art. 361 k.c. W konsekwencji zaskarżony wyrok wstępny należało zmienić, a powództwo z powodu jego bezzasadności oddalić.

Dodatkowo Sąd Apelacyjny podkreślił, że uchybieniem sądu pierwszej instancji było wyrokowanie również co do sprzedanych lokali nr 4, 5, 6 i 7, ponieważ żądaniem pozwu objęto jedynie lokal nr 2. Dlatego też, mimo że szkoda była wyrządzona czynem niedozwolonym, w wyniku tego uchybienia doszło do naruszenia art. 321 § 1 k.p.c.

W kasacji powód powołał się na obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 3931 k.p.c., w szczególności zaś zarzucił naruszenie art. 156 § 2, 158 § 2 i 160 § 1 k.p.a., art. 361 k.c., a także art. 2, 244, 321 § 2 k.p.c. przez błędną wykładnię i niewłaściwe ich zastosowanie. Domaga się zmiany zaskarżonego wyroku sądu drugiej instancji i oddalenia apelacji strony pozwanej względnie uchylenia tego wyroku i przekazania sprawy temuż sądowi do ponownego rozpoznania.

Rozpoznając kasację według przepisów dotychczasowych (art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 24 maja 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego, ustawy o zastawie rejestrowym i rejestrze zastawów, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz ustawy o komornikach sądowych i egzekucji (Dz.U. Nr 48, poz. 554) Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów o postępowaniu należy przede wszystkim stwierdzić, że stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie był między stronami sporny. Skarżący nie podważa zresztą dokonanych przez sąd drugiej instancji ustaleń faktycznych, zgłoszone zaś przez niego zarzuty procesowe w istocie rzeczy dotyczą samej podstawy rozstrzygnięcia sprawy.

Na tle tej ogólnej uwagi, należy przede wszystkim podkreślić, że konstruując zarzuty naruszenia art. 2 i 244 k.p.c., skarżący nie uwzględnił przewidzianego w art. 3931 pkt 2 k.p.c. wymagania, zgodnie z którym powinien on nie tylko powołać się na określone uchybienie procesowe, lecz nadto wykazać, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oba te zarzuty nie zostały też bliżej skonkretyzowane. Zwalnia to Sąd Najwyższy od ich merytorycznej oceny.

Trafnie natomiast skarżący zakwestionował pogląd Sądu Apelacyjnego, że uchybieniem sądu pierwszej instancji było zastosowanie art. 321 § 2 k.p.c., a zatem przekroczenie granic żądania powoda. Wprost przeciwnie, ze względu na charakter roszczenia objętego pozwem - roszczenie o naprawienie szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym - obowiązkiem sądu pierwszej instancji było wydanie orzeczenia na podstawie faktów przytoczonych przez powoda. W sprawach bowiem, w których sąd nie jest związany granicami żądania o zakresie wyrokowania decyduje właśnie jego podstawa faktyczna, a nie samo żądanie. Zagadnienie ma znaczenie i z tego względu, że w nadmienionych sprawach nie jest dopuszczalne rozdrabnianie roszczeń, a rozszerzenie powództwa nastąpić może wyłącznie w wyniku przytoczenia przez powoda nowych okoliczności faktycznych (zob. uchwałę składu 7 sędziów SN z dnia 24 maja 1960 r. I CO 5/60, OSNCK 1961, nr 1, poz. 3).

Spośród zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego pierwszoplanowym jest zarzut naruszenia art. 361 k.c. Skarżący, powołując się na poglądy prezentowane w doktrynie, zakwestionował stanowisko Sądu Apelacyjnego, że przewidziane w tym artykule kryterium normalności może być wykładane w powiązaniu z kategorią przewidywalności. Indywidualne przewidywanie skutków przez sprawcę, to kwestia winy, a nie związku przyczynowego.

Odnosząc się do tego zarzutu należy przede wszystkim zwrócić uwagę na treść decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 29 lipca 1994 r. Wynika z niej, że wydane stosownie do art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 7 września 1951 r. oraz utrzymująca to orzeczenie w mocy decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 8 listopada 1951 r. są nieważne w częściach dotyczących odmowy przyznania dotychczasowej właścicielce A.R. własności czasowej do gruntu nieruchomości, położonej w Warszawie przy ul. R. oraz co do przejęcia na własność Skarbu Państwa znajdującego się na tym gruncie budynku, z wyjątkiem lokali mieszkalnych o numerach 2, 4, 5, 6 i 7 wraz z udziałami przypadającymi tym lokalom w częściach wspólnych budynku i gruncie. W odniesieniu do tych lokali stwierdzono, że wymienione akty administracyjne z 1951 r. zostały wydane z naruszeniem prawa. Dokonując tego stwierdzenia organ administracyjny uznał więc na podstawie art. 156 § 2 i 158 § 2 k.p.a., że decyzje te spowodowały nieodwracalny skutek prawny, wynikający ze sprzedaży najemcom wymienionych lokali jako przedmiotu odrębnej własności. Z tej właśnie przyczyny, powołując się na art. 160 k.p.a., powód wywodzi swoje roszczenie odszkodowawcze.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego stwierdzenie, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa przesądza o bezprawności i winie funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonej mu czynności (zob. przykładowo wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 maja 1985 r., II CR 121/85, OSNC 1986, nr 4, poz. 53). Przepisy art. 160 k.p.a. nie regulują jednakże odrębnie związku przyczynowego, stąd też wobec zawartego w § 2 tego artykułu odesłania do przepisów kodeksu cywilnego strona dochodząca naprawienia powstałej szkody musi wykazać, że szkoda ta pozostaje w normalnym związku przyczynowym z wydaniem przez organ administracji wadliwej decyzji (zob. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 1989 r., III CZP 58/88, OSNC 1989, nr 9, poz. 129).

W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma potrzeby szerszego analizowania, czy szkoda powoda pozostaje w normalnym związku przyczynowym z wydaną z naruszeniem prawa decyzją z 1951 r., gdyż zagadnienie to w sposób prejudycjalny dla sądu rozstrzygnął organ administracji decyzją z dnia 29 lipca 1994 r. Organ ten bowiem w granicach swojej władczej kompetencji i właściwości, a więc wiążąco dla sądów rozpoznających niniejszą sprawę cywilną, przyjął, że decyzja o odmowie przyznania dotychczasowej właścicielce A.R. własności czasowej oraz przejęciu na własność Skarbu Państwa budynku usytuowanego na działce, położonej w W. przy ul. R., w odniesieniu do lokali nr 2, 4, 5, 6 i 7 wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wynika z tego, że organ administracyjny wziął pod uwagę również wyzbycie się przez Skarb Państwa własności tych lokali. W odniesieniu do lokalu nr 2, jak to ustalił sąd drugiej instancji, wyzbycie to należałoby wiązać z dwoma zdarzeniami: decyzją administracyjną z dnia 28 lutego 1976 r. o sprzedaży tego lokalu oraz zawartą w dniu 22 kwietnia 1976 r. na jej podstawie notarialną umową sprzedaży tegoż lokalu.

Skoro więc skutki prawne decyzji o sprzedaży osobom trzecim spornych lokali zostały ocenione w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 7 września 1951 r. oraz utrzymującej to orzeczenie w mocy decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 8 listopada 1951 r., to nie sposób nie uznać wydania wskazanego orzeczenia przez Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy za przyczynę sprawczą wyrządzenia powodowi szkody, której naprawienia dochodzi z mocy art. 160 k.p.a. Tym samym nie ulega też wątpliwości, że między wymienionym orzeczeniem a szkodą powoda istnieje związek przyczynowy w rozumieniu art. 361 § 1 k.c.

Wobec takiego stanu rzeczy zbyteczne jest ustosunkowywanie się przez Sąd Najwyższy co do zasadności pozostałych zarzutów zgłoszonych w kasacji przez skarżącego.

Z przedstawionych względów orzeczono jak w sentencji

Do góry

2003.03.21 uchwała SN III CZP 6/03 OSNC 2004/1/4

Uwaga: Teza częściowo nieaktualna

Uszczerbek majątkowy wynikły z niezaspokojenia uprawnienia do przyznania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy (własności czasowej, użytkowania wieczystego) gruntu objętego działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), na skutek rażąco naruszającej prawo odmowy uwzględnienia wniosku złożonego na podstawie art. 7 tego dekretu, stanowi stratę w rozumieniu art. 361 § 2 k.c. i zarazem szkodę rzeczywistą w znaczeniu art. 160 § 1 k.p.a. O tym, w jakim zakresie szkoda jest normalnym następstwem niezaspokojenia wspomnianego uprawnienia, rozstrzyga ocena całokształtu okoliczności sprawy, mających znaczenie w świetle uregulowania zawartego art. 361 § 1 k.c.

76151

Dz.U.00.98.1071: art.160

Dz.U.64.16.93: art.361

Dz.U.45.50.279: art.7

Sędzia SN Antoni Górski (przewodniczący)

Sędzia SN Mirosław Bączyk

Sędzia SN Kazimierz Zawada (sprawozdawca)

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Alicji K.-W. przeciwko Gminie W.C. - obecnie Miastu Stołecznemu W. - o zapłatę, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 20 marca 2003 r., zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Apelacyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 3 września 2002 r.:

"Czy szkoda rzeczywista w rozumieniu art. 160 § 1 k.p.a. może polegać na nieuzyskaniu prawa własności czasowej gruntu objętego działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), a więc na nieuzyskaniu aktywów, wskutek wydania z naruszeniem prawa decyzji administracyjnej odmawiającej przyznania tego prawa",

i w przypadku udzielenia odpowiedzi pozytywnej

"czy między tego rodzaju szkodą, a nadto szkodą w postaci utraty prawa własności budynków (art. 8 cyt. wyżej dekretu), a wydaniem decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej i stwierdzającej przejście na własność Skarbu Państwa budynków istnieje związek przyczynowy w rozumieniu art. 361 § 1 k.c.?"

podjął uchwałę:

Uszczerbek majątkowy wynikły z niezaspokojenia uprawnienia do przyznania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy (własności czasowej, użytkowania wieczystego) gruntu objętego działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), na skutek rażąco naruszającej prawo odmowy uwzględnienia wniosku złożonego na podstawie art. 7 tego dekretu, stanowi stratę w rozumieniu art. 361 § 2 k.c. i zarazem szkodę rzeczywistą w znaczeniu art. 160 § 1 k.p.a. O tym, w jakim zakresie szkoda jest normalnym następstwem niezaspokojenia wspomnianego uprawnienia, rozstrzyga ocena całokształtu okoliczności sprawy, mających znaczenie w świetle uregulowania zawartego art. 361 § 1 k.c.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Według art. 361 § 2 k.c., w braku odmiennego przepisu ustawy lub postanowienia umowy, naprawienie szkody obejmuje w granicach normalnych następstw wywołującego ją działania lub zaniechania straty, które poszkodowany poniósł, oraz korzyści, które mógłby osiągnąć, gdyby mu szkody nie wyrządzono. Zasadą w świetle tego przepisu jest więc pełne, w granicach adekwatnego związku przyczynowego, naprawienie szkody, tj. bez względu na to czy przejawia się w postaci strat, czy utraconych korzyści. Praktyczne znaczenie przewidzianego w art. 361 § 2 k.c. rozróżnienia na straty i utracone korzyści ujawnia się przede wszystkim w tych sytuacjach, w których w drodze umownego lub ustawowego wyjątku nie objęto odszkodowaniem obu tych postaci szkody. Jednym z przepisów ustawy wprowadzającym wyjątek od zasady określonej art. 361 § 2 k.c. jest art. 160 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę. Według dominującego poglądu, rzeczywista szkoda, o której mowa w art. 160 § 1 k.p.a., oznacza straty w rozumieniu art. 361 § 2 k.c. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 kwietnia 2002 r., V CKN 960/00, OSNC 2003, nr 5, poz. 63, oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 listopada 2002 r., V CKN 1325/00, "Izba Cywilna", Biuletyn SN 2003, nr 6, s. 37).

Przez straty w świetle wymienionego przepisu rozumie się zmniejszenie aktywów lub zwiększenie pasywów poszkodowanego. Nie powinno budzić wątpliwości, że - jak przyjął Sąd Apelacyjny - utrata przez poprzedników prawnych powódki własności budynków w następstwie decyzji z dnia 15 czerwca 1953 r. (art. 8 dekretu) oznaczała zmniejszenie ich aktywów i tym samym była stratą w rozumieniu art. 361 § 2 k.c. oraz szkodą rzeczywistą w znaczeniu art. 160 § 1 k.p.a.

Bardziej złożony jest problem kwalifikacji prawnej uszczerbku majątkowego poprzedników powódki, polegającego na odmowie przyznania im wspomnianą decyzją prawa własności czasowej nieruchomości gruntowej położonej przy ul. 11 L. nr 50 (art. 7 dekretu); czy uszczerbek ten stanowił stratę i zarazem rzeczywistą szkodę, czy też nie.

W literaturze przedmiotu, w wypowiedziach rozpatrujących odpowiedzialność odszkodowawczą dłużnika za niewykonanie zobowiązania (art. 471 k.c.), do strat wierzyciela w znaczeniu art. 361 § 2 k.c. zalicza się uszczerbek wyrażający się niespełnieniem przez dłużnika należnego wierzycielowi świadczenia. Przyjmuje się, że o wysokości występującej w tym wypadku straty decyduje wartość należnego wierzycielowi świadczenia wyznaczona przez wartość przedmiotu świadczenia, np. obliczona zgodnie z art. 363 § 2 k.c. wartość rzeczy, która miała być wydana wierzycielowi. Stanowisko to jest konsekwencją tego, że wierzytelność stanowi składnik majątku wierzyciela, czyli - innymi słowy - należy do jego aktywów. Niewykonanie zobowiązania przez dłużnika pozbawia ten składnik wartości. Innymi stratami wierzyciela, są w szczególności tzw. szkody następcze, będące konsekwencją niespełnienia świadczenia, jak np. zastępcze zaspokojenie się przez wierzyciela po wyższej cenie lub wydatki spowodowane niemożnością wykonania przez wierzyciela swego zobowiązania wskutek nieotrzymania świadczenia.

Podobnie, w razie nienależytego wykonania zobowiązania przez dłużnika uznaje się za stratę wierzyciela uszczerbek wyrażający się pomniejszeniem wartości świadczenia wskutek jego nienależytego spełnienia, np. z opóźnieniem (zob. art. 481 k.c.). Racja tego stanowiska jest taka sama jak dotyczącego niewykonania zobowiązania; nienależyte wykonanie zobowiązania, godząc w wierzytelność stanowiącą składnik majątku wierzyciela, obniża jej wartość. Również w tym wypadku mogą występować jeszcze inne straty wierzyciela (por. np. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 20 marca 1978 r., III CZP 10/78, OSNCP 1979, nr 1, poz. 2).

Charakter prawny przewidzianej w art. 7 dekretu możliwości uzyskania przez byłego właściciela określonego prawa do gruntu objętego dekretem nie został w tym artykule określony jednoznacznie. Według art. 7 ust. 1 dekretu, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela będący w posiadaniu gruntu lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu, mogli w ciągu sześciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Stosownie do art. XXXIX § 2 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 321 ze zm.), od dnia wejścia w życie Prawa rzeczowego, tj. od dnia 1 stycznia 1947 r., zamiast prawa dzierżawy wieczystej lub prawa zabudowy można było na podstawie dekretu domagać się przyznania własności czasowej za opłatą symboliczną. W myśl zaś art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159), ilekroć przepisy dotychczasowe przewidywały zbywanie gruntów na własność czasową, tylekroć należało przez to rozumieć oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste.

Z kolei art. 7 ust. 2 dekretu przewidywał, że gmina - a po wejściu w życie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) Państwo - uwzględni wniosek o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy (prawa zabudowy) lub prawa własności czasowej albo prawa użytkowania wieczystego, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela będącego osobą fizyczną daje się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Należy jeszcze wspomnieć o art. 51 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70 ze zm.), który w ust. 1 rozszerzył podstawy odmowy uwzględnienia wniosku. Odmowa mogła nastąpić także ze względu na cele określone w art. 3 tej ustawy, a art. 51 ust. 2 sanował wcześniejsze przypadki odmowy uwzględnienia wniosku dokonanej z naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu, jeżeli była ona zgodna z celami określonymi w art. 3 ustawy.

W orzecznictwie dominuje pogląd wyrażany także w piśmiennictwie, że na gminie, a później na Państwie, ciążył obowiązek przyznania byłemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy (prawa zabudowy) lub własności czasowej albo prawa użytkowania wieczystego gruntu, jeżeli nie zachodziły wskazane wyżej przesłanki negatywne (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 lutego 1995 r., III ARN 83/94, OSNAPUS 1995, nr 12, poz. 142, oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 stycznia 1999 r., IV SA 135/98, nie publ., i z dnia 20 stycznia 1999 r., IV SA 36/97, nie publ., jak też uchwałę składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2000 r., OPK 11/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 60). Za korelat tego obowiązku po stronie byłego właściciela uznawano w piśmiennictwie prawo majątkowe, uprawnienie i roszczenie o ustanowienie prawa wieczystej dzierżawy (prawa zabudowy) lub własności czasowej albo prawa użytkowania wieczystego gruntu. Podobny pogląd znalazł wyraz również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2000 r., I SA 1036/99 (nie publ.), oraz w uchwale składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1996 r., OPK 19/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 56). Należy jednak odnotować też wyrażone w orzeczeniu Sądu Najwyższego z dnia 9 listopada 2001 r., I CKN 71/01 (OSNC 2002, nr 7-8, poz. 98) zapatrywanie, według którego odpowiednikiem obowiązku gminy po stronie byłego właściciela była jedynie ekspektatywa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy. Nawiązując do wieloletniej praktyki obrotu wspomnianymi prawami majątkowymi, uprawnieniami i roszczeniami, aprobowanej przez Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 16 stycznia 1952 r., C 650/50 (nie publ.), w piśmiennictwie uznawano je w wielu wypowiedziach nie tylko za dziedziczne, ale i zbywalne. Zgodnie z przeważającym stanowiskiem, przyjętym także w orzecznictwie (por. uchwały składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 grudnia 1995 r., VI SA 9/95, ONSA 1996, nr 1, poz. 7 i z dnia 23 października 2000 r., OPK 11/00), ustanowienie prawa wieczystej dzierżawy (prawa zabudowy) lub własności czasowej albo prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 dekretu następowało na podstawie decyzji administracyjnej.

W sytuacji, w której brzmienie art. 7 dekretu nie pozwalało jednoznacznie rozstrzygnąć o charakterze prawnym przyznanej byłemu właścicielowi możliwości uzyskania określonego prawa do gruntu objętego dekretem, określając charakter prawny tej możliwości, należy mieć na względzie zapatrywania leżące u podstaw wieloletniej praktyki obrotu prawami wynikającymi z tego przepisu oraz wyrażane przeważające poglądy orzecznictwa i piśmiennictwa. Kierując się tą wskazówką, należy przyjąć, że po stronie gminy, a później Państwa, istniał cywilnoprawny obowiązek majątkowy ustanowienia prawa wieczystej dzierżawy (prawa zabudowy) lub własności czasowej albo prawa użytkowania wieczystego, czemu po stronie byłego właściciela gruntu odpowiadało cywilnoprawne majątkowe uprawnienie do domagania się ustanowienia prawa wieczystej dzierżawy (prawa zabudowy) lub własności czasowej albo prawa użytkowania wieczystego. Dziedziczne i zbywalne są bowiem co do zasady tylko cywilne prawa majątkowe (por. art. 922 i 57 k.c.). Uprawnienie to, mimo cywilnoprawnego charakteru, mogło być jednak realizowane w drodze wyjątku od zasady tylko w toku postępowania administracyjnego, przez wydanie konstytutywnej decyzji. Nie przesądzając w tym miejscu, czy uprawnienie to miało postać roszczenia cywilnoprawnego, w szczególności obligacyjnego, należy przyjąć, że w każdym razie pozycja osoby, której uprawnienie to przysługiwało, była podobna do pozycji wierzyciela w stosunku zobowiązaniowym. Nasuwa się tu przede wszystkim porównanie z pozycją wierzyciela, któremu przysługuje roszczenie o złożenie przez dłużnika oznaczonego oświadczenia woli; w razie niewykonania przez dłużnika swego zobowiązania, prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające obowiązek złożenia oznaczonego oświadczenia woli zastępuje to oświadczenie (art. 64 k.c.). Orzeczenie to, mimo że uwzględnia roszczenie o spełnienie świadczenia, ma więc charakter konstytutywny.

Zbieżność pozycji prawnej osoby uprawnionej do domagania się ustanowienia prawa wieczystej dzierżawy (prawa zabudowy) lub własności czasowej albo prawa użytkowania wieczystego z pozycją wierzyciela nakazuje kwalifikować uszczerbek łączący się z niezaspokojeniem lub nienależytym zaspokojeniem uprawnienia tej osoby tak samo, jak kwalifikowany jest uszczerbek łączący się z niespełnieniem lub nienależytym spełnieniem przez dłużnika należnego wierzycielowi świadczenia (art. 471 k.c.). Także więc niewykonanie lub nienależyte wykonanie przez gminę lub Państwo swego obowiązku, naruszające uprawnienie byłego właściciela domagania się ustanowienia prawa wieczystej dzierżawy (prawa zabudowy) lub własności czasowej albo prawa użytkowania wieczystego i pozbawiające go wartości lub obniżające jego wartość, musi być uznane za powodujące straty w rozumieniu art. 361 § 2 k.c. i tym samym - rzeczywistą szkodę w znaczeniu art. 160 § 1 k.p.a.

Wśród wypadków naruszenia omawianego uprawnienia można wyróżnić dwie zasadnicze sytuacje. W pierwszej decyzja odmawiająca bezpodstawnie ustanowienia prawa wieczystej dzierżawy (prawa zabudowy) lub własności czasowej albo prawa użytkowania wieczystego gruntu zostaje wyeliminowana z obrotu prawnego z mocą wsteczną przez stwierdzenie jej nieważności (art. 156 1 pkt 2 k.p.a.). Stwierdzenie nieważności mające skutek ex tunc otwiera drogę do ponownego rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa wieczystej dzierżawy (prawa zabudowy) lub własności czasowej albo prawa użytkowania wieczystego gruntu (por. np. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 2000 r., III CKN 949/00, OSNC 2000, nr 12, poz. 228, uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r., OPS 14/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 93 oraz uchwałę składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2000 r., OPK 12/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 61). Ponowne rozpoznanie wniosku może więc doprowadzić do ustanowienia na rzecz byłego właściciela lub jego następcy prawnego użytkowania wieczystego gruntu, w takim zaś wypadku można mówić tylko o nienależytym wykonaniu przez gminę lub Państwo swego obowiązku, wywołującym co najwyżej straty w postaci zmniejszenia wartości tego, co były właściciel lub jego następca prawny ostatecznie otrzymał.

W drugiej sytuacji decyzja odmawiająca bezpodstawnie ustanowienia prawa wieczystej dzierżawy (prawa zabudowy) lub własności czasowej albo prawa użytkowania wieczystego gruntu nie zostaje wyeliminowana z obrotu prawnego, gdyż - jak w niniejszej sprawie - ze względu na wywołanie przez nią nieodwracalnych skutków prawnych organ administracyjny działający w trybie nadzoru poprzestaje jedynie na stwierdzeniu wydania jej z naruszeniem prawa (art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a.). W takiej sytuacji, inaczej niż przyjął Sąd Apelacyjny, nie otwiera się możliwość ponownego rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa wieczystej dzierżawy (prawa zabudowy) lub własności czasowej albo prawa użytkowania wieczystego gruntu, a ustanowienie na rzecz byłego właściciela lub jego następcy prawnego użytkowania wieczystego gruntu jest definitywnie wykluczone. W konsekwencji mamy do czynienia z całkowitym niewykonaniem przez gminę lub Państwo swego obowiązku wywołującym straty, których wysokość odpowiada wartości nieuzyskanego przez uprawnionego prawa wieczystej dzierżawy (prawa zabudowy) lub prawa własności czasowej albo prawa użytkowania wieczystego gruntu.

W sprawie występuje druga z wskazanych sytuacji, przy czym straty poprzedników prawnych powódki, oprócz uszczerbku spowodowanego bezzasadną odmową ustanowienia własności czasowej, objęły także utratę własności budynków znajdujących się na gruncie, którego dotyczyła decyzja z dnia 15 czerwca 1953 r. Sama ta okoliczność, że decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej spowodowała straty w majątku byłych właścicieli gruntu podlegającego dekretowi nie przesądza jednak jeszcze zasadności dochodzonego przez ich spadkobiercę powództwa o odszkodowanie. Jeżeli spadkobierca dochodzi - tak jak powódka - odszkodowania obejmującego uszczerbek powstały w jego majątku w następstwie strat doznanych przez jego poprzedników prawnych, to o tym, czy i ewentualnie w jakim zakresie jego powództwo jest uzasadnione, decyduje ponadto istnienie normalnego związku przyczynowego (art. 361 § 1 k.c.) pomiędzy wspomnianym uszczerbkiem a decyzją odmawiającą ustanowienia własności czasowej (uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 1989 r., III CZP 58/88, OSNCP 1989, nr 9, poz. 129), co zakłada istnienie takiego związku także pomiędzy ogniwami pośrednimi, również tymi, które zostały wskazane jako podstawa ustalenia, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (zob. uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, OSNCP 1992, nr 12, poz. 211 i uchwałę składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r., OPK 4/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 13 oraz uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 49 i z dnia 20 marca 2000 r., OPS 14/99).

Nie przekonuje pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 11 stycznia 2001 r., I CKN 117/00, że jeżeli organ administracyjny, działając w trybie nadzoru, nie stwierdził nieważności badanej decyzji o odmowie ustanowienia własności czasowej zabudowanego gruntu, lecz tylko jej niezgodność z prawem ze względu na wywołanie przez nią nieodwracalnych skutków prawnych, to rozstrzygnięcie takie przesądza w sposób wiążący dla sądu istnienie normalnego związku przyczynowego pomiędzy wydaniem decyzji, której ono dotyczy, a szkodą odpowiadającą wartości nieustanowionego prawa do gruntu i wartości utraconego budynku objętą odszkodowaniem dochodzonym przez spadkobiercę byłego właściciela gruntu. (...) Znaczenie stwierdzenia niezgodności decyzji z prawem ze względu na wywołanie przez nią nieodwracalnych skutków prawnych przejawia się w czym innym. Stwierdzenie to otwiera drogę do dochodzenia odszkodowania przez poszkodowaną stronę (art. 160 § 1 k.p.a.) przy pozostawieniu - jak już była o tym mowa - decyzji w obrocie prawnym, w imię podyktowanego realizmem kompromisu pomiędzy zasadą praworządności a zasadą trwałości decyzji administracyjnej. Nie byłoby celowe stwierdzanie nieważności decyzji i otwieranie drogi do ponownego załatwienia sprawy, gdy decyzja wywołała już nieodwracalne skutki prawne. Stwierdzenie niezgodności decyzji z prawem wiąże więc sąd o tyle tylko, o ile stanowi, podobnie jak stwierdzenie nieważności decyzji, wypełnienie podstawowej przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej przewidzianej w art. 160 § 1 k.p.a., nie przesądza natomiast w sposób wiążący dla sądu w jakimkolwiek zakresie, tak samo jak stwierdzenie nieważności decyzji - istnienia normalnego związku przyczynowego pomiędzy wadliwą decyzją a dochodzoną szkodą. Co do tej przesłanki zawsze jest więc nieodzowne przeprowadzenie oceny, o której mowa w art. 361 § 1 k.c.

Punktem wyjścia przy badaniu istnienia normalnego związku przyczynowego musi być ustalenie, czy fakt wskazany jako przyczyna szkody stanowi conditio sine qua non jej wystąpienia. Powstaje w związku z tym pytanie, czy szkoda nastąpiłaby także wtedy, gdyby zapadła decyzja zgodna z prawem, tj. uwzględniająca wniosek złożony na podstawie art. 7 dekretu. Odpowiedź pozytywną, wykluczającą powiązanie typu conditio sine qua non i tym samym potrzebę dalszych badań co do istnienia związku przyczynowego wymaganego przez art. 361 § 1 k.c., uzasadniałoby np. ustalenie, że przeznaczenie gruntu pod określoną inwestycję, której zrealizowanie stało się przyczyną stwierdzenia wywołania nieodwracalnych skutków prawnych przez decyzję odmawiającą uwzględnienia wniosku złożonego na podstawie art. 7 dekretu, nastąpiłoby bez względu na status prawny gruntu. W takim wypadku rozpoczynałby się nowy łańcuch zdarzeń powiązanych przyczynowo-skutkowo.

W razie stwierdzenia istnienia powiązania typu conditio sine qua non, o tym, czy przebieg badanego łańcucha zdarzeń jest normalny, według dominującego stanowiska piśmiennictwa i orzecznictwa, decyduje wiedza dostępna o tych zdarzeniach w chwili orzekania przez sąd i zobiektywizowane kryteria wynikające z doświadczenia życiowego oraz zdobyczy nauki. Za normalne następstwo danego zdarzenia uważa się taki skutek, który zazwyczaj, w zwykłym porządku rzeczy jest konsekwencją tego zdarzenia. Jako czynnik osłabiający szansę uznania dwóch zdarzeń za pozostające w normalnym związku przyczynowym uznaje się dzielący je duży przedział czasu. W sytuacjach granicznych rozstrzygające znaczenie przypada ze względu na niedookreśloność zwrotu "normalne następstwa" poczuciu prawnemu sędziego. Podkreśla się, że celem przedstawionego ujęcia koncepcji przyczynowości adekwatnej jest wyznaczenie odpowiadającej słuszności granicy między tymi skutkami, które można przypisać pozwanemu o naprawienie szkody, a tymi, których przypisać mu nie można (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 kwietnia 2002 r., II CKN 1216/00, OSNC 2003, nr 4, poz. 58).

O tym więc, w jakim zakresie szkoda jest normalnym następstwem niezgodnej z prawem decyzji o odmowie uwzględnienia wniosku złożonego na podstawie art. 7 dekretu, powinna każdorazowo rozstrzygać ocena całokształtu okoliczności sprawy mających zgodnie z powyższymi uwagami znaczenie w świetle uregulowania zawartego w art. 361 § 1 k.c.

Z przytoczonych powodów przedstawione zagadnienia prawne rozstrzygnięto, jak w uchwale (art. 390 § 1 k.p.c.).

2002.01.17 wyrok NSA I SA 1482/00 LEX nr 81770

w Warszawie

- posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku w przepisanym prawem terminie,

Jeżeli więc zostały spełnione wyżej wymienione przesłanki, to wówczas gmina obowiązana była uwzględnić wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego.

Przewodniczący: Sędzia NSA Janinia Antosiewicz.

Sędziowie NSA: Joanna Runge-Lissowska, Marek Stojanowski (spr.).

Protokolant: Ewelina Dębna.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2002 r. sprawy ze skargi Teresy P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 15 marca 2000 r. w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ulicy N. 45

1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia 17 listopada 1999 r.,

2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej Teresy P. kwotę 330 zł tytułem kosztów postępowania sądowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 15 czerwca 2000 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. W. z dnia 17 listopada 1999 r. odmawiającą Teresie P. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej przy ul. N. 45, oznaczonej nr hip. 125.

Prezydent m. W. rozpoznając sprawę jako organ I instancji ustalił, że nieruchomość położona w W. przy ul. N. 45 hip. nr 125 objęta jest działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 rok o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279):

Z dniem 21 listopada 1945 roku, tj. z dniem wejścia w życie dekretu, nieruchomości warszawskie, w tym grunt przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 1 cyt. dekretu przeszły na własność gminy m. st. Warszawy, a od 1950 roku, z chwilą likwidacji gmin, na własność Skarbu Państwa.

Następnie grunt i budynek znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości z dniem 27 maja 1990 r. roku stał się własnością Dzielnicy - Gminy Ś., co potwierdził Wojewoda decyzjami z dnia 24 lipca 1992 r., z dnia 10 czerwca 1992 r., z dnia 25 maja 1992 r.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 48, poz. 195) przedmiotowa nieruchomość stała się własnością Gminy C.

Jak wynika z zaświadczenia Sądu Okręgowego w W., z dnia 20 lipca 1946 r., odnośnie nieruchomości warszawskiej, hip. nr 125 położonej przy ul. N., tytuł własności zapisany był na Jadwigę G.

Objęcie niniejszego gruntu przez gminę nastąpiło w dniu 14 sierpnia 1947 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 14 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy z 1947 r. Termin składania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego mijał dnia 14 lutego 1948 roku.

Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy dotyczącego przedmiotowej nieruchomości wynika, że brak jest oryginału wniosku o przyznanie prawa własności czasowej złożonego przez dawną właścicielkę hipoteczną. Znajduje się tam dowód opłaty manipulacyjnej (3.000 zł), dokonanej przy złożeniu wniosku o własność czasową z datą 7 stycznia 1948 r. Ponadto przy protokole oględzin gruntu i znajdujących się na nim budynków z dnia 9 lipca 1947 r., sporządzonym przez członków Komisji Miejskiej, w pkt 6 zapisano m.in.:

"Biorący udział w oględzinach w osobie: Jadwigi G. wnosi zastrzeżenia do protokółu treści następującej (bądź żąda dołączenia swych zastrzeżeń na piśmie), prosi o przyznanie prawa własności czasowej gruntu zgodnie z Prawem Rzeczowym i Dekretem."

Orzeczeniem administracyjnym z dnia 8 listopada 1949 r. Zarząd Miejski w m. W. odmówił dawnej właścicielce przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. N. 45, oznaczonej hip. nr 125 i jednocześnie stwierdził, że wszystkie budynki - fragmenty murów znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa.

Następca prawny dawnego właściciela hipotecznego Teresa P., za pośrednictwem pełnomocnika adw. W.S., wystąpiła w dniu 9 września 1998 r. do Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z wnioskiem o stwierdzenie nieważności odmownego orzeczenia administracyjnego z dnia 8 listopada 1949 r. Jednocześnie przedłożyła prawomocne Postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 23 lipca 1991 r. o nabyciu praw do spadku po Jadwidze G., z którego wynika, że spadek ten w całości nabyła Teresa P. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast pismem z dnia 28 września 1998 r. akta przedmiotowej sprawy, wraz z wnioskiem Pani Teresy P. o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia 8 listopada 1949 r., przekazał według właściwości do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.

Decyzją z dnia 29 lipca 1999 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło orzeczenie administracyjne z dnia 8 listopada 1949 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Rozpatrując ponownie wniosek z dnia 9 lipca 1947 r., oraz ponowiony w dniu 7 stycznia 1948 r., organ I instancji stwierdza, że dawna nieruchomość hipoteczna hip. 125 obecnie stanowi część trzech działek ewidencyjnych:

- działki ew. nr 34/2 zabudowaną budynkiem mieszkalnym wybudowanym po 1945 r. ze środków Skarbu Państwa, uregulowaną w KW 12061;

- część działki nr 34/1 stanowiącej wewnętrzną drogę osiedlową;

- część działki ew. nr 29, której władającym jest Zespół Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej - Ż. ( wszystkie w obrębie 5-O5-02 ).

Z zaświadczenia z dnia 7 października 1999 r. Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Gminy W.C. wynika, że w dniu wejścia w życie cyt. Dekretu, tj. 21 listopada 1945 r., na gruncie przedmiotowej nieruchomości nie było budynku, gdyż został on całkowicie zniszczony w trakcie działań wojennych - w związku z powyższym art. 5 dekretu nie został spełniony. Ponadto z badań przeprowadzonych przez Zakład Ewidencji Gruntów PEG i K "G." z dnia 24 stycznia 1991 r. wynika, że budynek, który istniał na przedmiotowej nieruchomości przed 1945 r., został całkowicie zniszczony, a obecna zabudowa została wykonana w latach 1950-52 przez Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych.

Tak więc organ administracji przyjął, że w dniu wejścia w życie dekretu nieruchomość przy ul. N. 45 nie była zabudowana. Ustalono ponadto, iż zgodnie z wypisem i wyrysem z Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy Ś., obowiązującego od dnia 10 marca 1993 r., przedmiotowy grunt położony jest w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem CK/C/2, która służyć ma zabudowie mieszkaniowej o charakterze śródmiejskim, usługom, administracji. Przeznaczenie gruntu w ww. planie zagospodarowania przestrzennego nie stoi na przeszkodzie korzystania z przedmiotowego gruntu przez dotychczasowego właściciela. Natomiast w obecnym stanie istniejącej zabudowy oraz zainwestowania gruntu pochodzącego z dawnej hipoteki 125 należy uznać, iż nieruchomość położona w W. przy ul. N. 45 nie spełnia warunków określonych w art. 5 i 7 dekretu i aktualny stan faktyczny zagospodarowania gruntu pochodzącego z dawnej hip. 125 uniemożliwia ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu na rzecz następcy prawnego dawnego właściciela hipotecznego. Ponadto budynek znajdujący się na gruncie przedmiotowej nieruchomości nie spełnia wymogów określonych w art. 5 dekretu, bowiem do momentu jego wybudowania stanowił własność Skarbu Państwa a nie poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego.

Odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. złożył pełnomocnik Teresy P. W uzasadnieniu podał, że w decyzji nie uwzględniono faktu, że korzystanie z gruntu przez następcę prawnego byłego właściciela nieruchomości da się pogodzić z przeznaczeniem terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie wskazał, że w jego ocenie w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy art. 207 i 200 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.)

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., rozpoznając skargę jako organ II instancji, w całości przychyliło się do argumentacji prezentowanej przez organ I instancji. Dodatkowo podało, że przepis art. 214 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) reguluje uprawnienia byłych właścicieli działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, oraz domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali.

Przyznanie użytkowania wieczystego następuje, jeżeli spełnione zostały łącznie dwie przesłanki , a mianowicie:

- zabudowanie gruntu budynkiem przed 21 listopada 1945 r., o którym mówi art. 214 ust. 2 ww. ustawy,

- złożenie wniosku w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r.

Nie odpowiada natomiast warunkom ww. przepisu wybudowanie budynku na gruncie poprzedniego właściciela, po dniu wejścia w życie dekretu.

Obszerną skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik Teresy P. domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, jaki i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m. W. z dnia 17 listopada 1999 r. W uzasadnieniu podał, że został naruszony art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. W. (Dz. U. Nr 50, poz. 279), który uzależnia przyznanie prawa użytkowania wieczystego wyłącznie od możliwości korzystania z gruntu przez właściciela zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, co w tej sprawie zostało spełnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie uwzględniło przy wydawaniu decyzji ustaleń wynikających z planu zagospodarowania przestrzennego, nie kierowało się przy wydawaniu decyzji przesłankami dekretowymi. W związku z tym zarzucił organowi administracji niewłaściwą ocenę zebranego materiału dowodowego. Poza tym wskazał, że powołany art. 214 ust. 1, 2 i 3 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, ponieważ następcom prawnym byłych właścicieli służy roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu w trybie art. 7 ust. 2 powołanego dekretu z 26 października 1945 r., a nie w oparciu o przepisy cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie w całości prezentowane stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zarówno decyzja ostateczna, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta W. naruszają prawo. Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest więc zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

W niniejszej sprawie cyt. decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., jak i Prezydenta m. W. naruszyły przepisy prawa materialnego, na skutek dokonania błędnej wykładni tych przepisów. Sąd podzielił w tym względzie wywody prezentowane w skardze.

Przy rozstrzygnięciu sprawy miały zastosowanie jedynie przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Dekret ten, chociaż restrykcyjny dla właścicieli nieruchomości, to jednocześnie ustanawiał sztywne reguły, w których należało uwzględnić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu, jeżeli zostały spełnione przesłanki wymienione w treści art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Przesłanki ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz dotychczasowego właściciela to:

- posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku w przepisanym prawem terminie,

Jeżeli więc zostały spełnione wyżej wymienione przesłanki, to wówczas gmina obowiązana była uwzględnić wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego.

Organ administracji rozpoznając w 2000 r. sprawę niniejszą oceniał możliwość jej zakończenia w świetle aktualnie obowiązujących przepisów o planowaniu przestrzennym. Obecnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego z 1993 r. przewiduje dla przedmiotowej nieruchomości zabudowę mieszkaniową o charakterze śródmiejskim, usługi, administrację. Wymienione w tym planie sposoby zagospodarowania dają się w oczywisty sposób pogodzić, co przyznaje też w decyzji organ administracji, z możliwością korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela (jego następcę prawnego).

Nie stanowił też przeszkody do przyznania prawa użytkowania wieczystego przepis art. 5 dekretu. Organ administracji rozpoznając sprawę nie uwzględnił wniosku o przyznanie tego prawa m.in. z uwagi na fakt, iż znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości budynek w chwili wejścia dekretu w życie był zburzony w 95%. Pozostały tam jedynie gotyckie piwnice i fragmenty fundamentów nadające się do wykorzystania. Sąd nie podziela tej argumentacji. Zdaniem Sądu, zbędne jest określenie stopnia zniszczenia znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości budynku, bowiem przepisy dekretu w swej treści w ogóle nie uzależniały przyznania prawa użytkowania wieczystego od stanu obiektu. Wyznacznikiem uwzględnienia lub nie wniosku było tylko spełnienie powołanych wyżej przesłanek z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu.

Powołany przepis art. 5 dekretu stanowi, że budynki oraz inne przedmioty znajdujące się na gruntach, przechodzących na własność gminy m.st. Warszawy, pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Dopiero więc w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa użytkowania wieczystego do gruntu wszystkie budynki położone na gruncie przechodzą na własność gminy. Jeżeli zatem aktualnie wiążąca w sprawie jest prawomocna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. uchylająca orzeczenie administracyjne Zarządu Miejskiego m. W. z dnia 8 listopada 1949 r., odmawiające dawnej właścicielce Jadwidze G. przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości położonej przy ul. N. 45, to nie jest istotne, czy to, co znajdowało się na nieruchomości położonej przy ul. N. w dniu 8 listopada 1949 r., było budynkiem czy też innym przedmiotem w rozumieniu art. 5 dekretu. Nie wystąpił bowiem skutek, o którym mowa w art. 8 dekretu.

W tej sprawie znajduje zastosowanie wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 stycznia 1996 r., sygn. akt III ARN 58/95, który mówi, iż w żadnym razie nie można stosować zabiegów interpretacyjnych prowadzących do formułowania dodatkowych przesłanek pozytywnych lub negatywnych, mających w konsekwencji doprowadzić do pozbawienia obywateli praw przyznanych im przez ustawę. Takim niedopuszczalnym zabiegiem byłaby w tej sprawie też wykładnia art. 7 ust. 1 i 2 powołanego dekretu przyjmująca, że rozstrzygnięcie sprawy o przyznanie własności czasowej dotychczasowemu właścicielowi zależy m.in. od stopnia zniszczenia budynków znajdujących się na gruncie.

Wreszcie Sąd pragnie zaznaczyć, że powołanie się przez organ administracji na przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), w szczególności art. 214 tej ustawy, uważa za niecelowe. Przepis ten bowiem nie dotyczy tej sytuacji. Ma ona tylko zastosowanie do osób, które złożyły wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste w oparciu o przepisy późniejszych, niż powołany dekret z dnia 26 października 1945 r., regulacji prawnych.

W ocenie Sądu, przy rozpoznaniu niniejszej sprawy zostały naruszone przepisy art. 5 i 7 powołanego dekretu z dnia 26 października 1945 r., co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie.

W związku z powyższym, działając na mocy przepisu art. 22 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy o Naczelnym Sadzie Administracyjnym, należało orzec jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono według art. 55 ust. 1 i 3 cyt. ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.